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Le Regroupement inter-organismes pour une politique familiale au Québec |
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Pensons famille |
Volume 3, numéro 25, mai 1992 |
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Le Regroupement inter-organismes pour une politique familiale au Québec |
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Pensons famille |
Volume 3, numéro 25, mai 1992 |
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Monsieur André Beauchemin
Analyste-conseil
Secrétariat à la famille
Mon but est de suggérer que le réaménagement des prestations familiales, même au prix de renoncer à certains principes importants pour les familles, ne peut pas jouer un rôle très significatif en matière de lutte à la pauvreté. D'ailleurs les récentes initiatives fédérales illustrent bien ce propos. Je vous signale que le document, dans l'état actuel des choses, réflète essentiellement mes opinions personnelles.
Dans le rapport du Groupe de travail pour les jeunes (rapport Bouchard), on a surtout traité des effets de la pauvreté sur les enfants.
Les causes de la pauvreté étaient en quelque sorte secondaires puisque, s'agissant des enfants, et sans vouloir simplifier à l'extrême, on doit admettre qu'il n'y a qu'une cause : la pauvreté des enfants est due à la pauvreté de leurs parents.
C'est donc à la pauvreté des parents qu'il faut d'abord s'attaquer et, dans un deuxième temps, il faudra assurer aux enfants dont les parents ne peuvent échapper à la pauvreté les meilleures chances de s'en sortir.
Cette pauvreté découle de facteurs divers, mais qu'on peut regrouper, sans prétendre être exhaustifs, dans les catégories suivantes:
Si on examine de façon particulière la situation des familles mono-parentales, on constate que tous ces facteurs sont pertinents. En effet :
- les responsables de familles monoparentales ont un taux d'activité très faible : 51% des mères sans conjoints étaient actives en 1991 compara-tivement à 59% des épouses;
- les personnes responsables de familles monoparentales sont sous-scolarisées : parmi celles qui sont à l'aide de dernier recours, 85 % n'ont pas terminé leurs études secondaires;
- la moitié de celles qui sont à l'aide de dernier recours sont classées non disponibles, la plupart du temps parce qu'elles prennent soin d'un enfant d'âge préscolaire;
- les familles monoparentales sont majoritairement locataires, souvent regroupées dans les centres-villes et des milliers d'entre elles, selon le rapport Bouchard, sont en attente d'habitation sociale.
Dans le cas des familles monoparentales, on peut également ajouter aux causes de la pauvreté le refus des parents absents d'assumer leurs obligations parentales. Parmi les familles monoparentales à l'aide de dernier recours, à peine 16 % reçoivent une pension alimentaire, et le deux tiers d'entre elles reçoivent moins de 200 $ par mois. L'incitation a obtenir une pension alimentaire, ou à la faire reviser, est souvent inexistante et les mécanismes de perception pourraient certainement être améliorés.
Les programmes d'aide financière aux familles ne s'attaquent évidemment pas aux causes de la pauvreté; ils peuvent cependant en atténuer les effets, et plusieurs propositions de réforme ont été faites dans le but de les rendre plus efficaces à cet égard.
Le gouvernement fédéral prévoit lancer en 1992 une série d'initiatives en faveur des familles et des enfants. La prestation fiscale intégrée pour enfants, annoncée dans le budget 1992, a été présentée comme un volet de ce plan d'action et un "important progrès dans la manière dont le gouvernement fédéral oriente son aide afin de donner aux enfants un meilleur départ dans la vie".
Le livre blanc déposé par le gouvernement fédéral annonce les décisions suivantes :
* les programmes fédéraux d'allocations familiales, de crédits d'impôt pour enfants et de crédits d'impôt remboursables pour enfants cesseront à la fin de 1992;
* à compter du 1er janvier 1993, un nouveau programme offrira aux familles un chèque mensuel calculé en fonction du nombre d'enfants, du revenu familial et du revenu d'emploi des parents;
* la prestation de base sera de 1020 $ pour le premier, le même montant pour le deuxième enfant et de 1095 $ pour le troisième et les suivants;
* la prestation diminuera lorsque le revenu familial sera supérieur à 25 921 $, au taux 2,5 % si la famille compte un enfant et de 5 % si elle en compte deux ou plus;
* un supplément au revenu gagné, pouvant atteindre 500 $ par famille, sera accordé à celles qui ont des revenus de travail entre 3 750 $ et 25 921 $ par année : il augmentera au taux de 8 % du revenu gagné au-delà de 3 750 $, sera maximal pour un revenu entre 10 000 $ et 20 921 $ et diminuera au taux de 10 % par la suite;
* un supplément au montant annuel de 213 $, pour les familles qui ne déduisent pas de frais de garde, sera également accordé pour chaque enfant de moins de sept ans;
* le coût total du programme de prestations pour enfants au Canada sera de 4,9 milliards $ par année, comparativement à 4,5 milliards $ pour les trois programmes actuels en 1992;
* la prestation de janvier 1993 sera établie à partir de la situation familiale et des revenus déclarés en 1991. Elle sera ajustée en juillet 1993 selon les revenus de 1992, et par la suite à chaque mois de juillet;
* à noter que les familles monoparentales continueront d'avoir droit à l'équivalent du crédit de la personne mariée, qui vaut 915 $ en 1992.
La nouvelle prestation proposée présente quelques avantages indéniables :
* elle rendra le soutien fédéral à l'égard des enfants plus simple et plus visible, la totalité de l'aide étant versée sur un seul chèque;
* elle est entièrement basée sur le revenu familial plutôt que sur celui d'un seul parent, comme c'est le cas pour la récupération des allocations familiales. On assure ainsi un traitement semblable aux familles dont la situation se compare;
* le soutien à l'égard des enfants sera entièrement versé par chèques mensuels en cours d'année, alors qu'il est actuellement versé en partie à la fin de l'année.
Par contre la formule comporte aussi plusieurs inconvénients, dont le principal est sans doute qu'elle marque un recul important au plan de l'équité horizontale. En effet, au-delà d'un revenu familial de 66 620 $, les familles ayant un ou deux enfants ne pourront compter sur aucun soutien de l'État à l'égard des enfants et se trouverait dans la même situation financière que les couples sans enfants. De façon plus générale, la présence d'enfants n'aura plus aucune incidence sur l'impôt à payer par les parents.
La méthode de calcul de la prestation a aussi ses inconvénients : les ajustements découlant de changements de situation financière ou maritale ne seront effectués qu'après un long délai, pouvant atteindre jusqu'à dix-huit (18) mois. Ainsi, le nouveau régime présente la même lacune que l'ancien programme SUPRET au Québec, lequel proposait une "incitation différée" au travail.
1. qu'elle aura peu d'impact significatif pour la majorité des familles, et notamment pour les familles les plus démunies, soit celles qui sont à l'aide de dernier recours.
Un certain nombre de familles recevront le nouveau supplément du revenu gagné; mais d'après les enquêtes de Statistique Canada, on peut estimer à moins de 10 % la proportion des familles du Québec dont les revenus d'emploi totaux se situent entre 10 000 $ et 20 000 $ et qui toucheront le supplément maximum de 500 $. Quant aux familles à revenu élevé, elles ne recevront plus rien, mais elles recevaient déjà bien peu si on considère la faible valeur du crédit d'impôt non-remboursable.
2. qu'elle aura peut-être un impact symbolique plus important, puisqu'elle est présentée en plusieurs milieux comme le fer de lance d'une nouvelle campagne contre les programmes sociaux universels.
Il faut cependant rappeler que les programmes fédéraux à l'égard des enfants ne sont pas universels présentement, puisque les allocations familiales sont récupérées au taux de 15 % lorsque le revenu du contribuable qui les déclare dépasse 53 215 $.
a) Situation actuelle :
Jusqu'à maintenant, l'aide de l'État sous forme d'allocations ou de crédits a répondu à deux des objectifs :
- un objectif d'équité horizontale, qui consiste à reconnaître et à accorder aux parents d'enfants à charge, un traitement différent de celui des personnes ou des couples sans enfant. Actuellement, le coût des besoins essentiels des enfants (dont le niveau est déterminé dans la fiscalité) est compensé dans une proportion qui varie en fonction du revenu : il l'est dans une proportion de moins de 40 % dans le cas des familles les mieux nanties, si on tient compte de l'aide des deux paliers de gouvernement.
- un objectif d'équité verticale, qui consiste à accorder davantage d'aide aux familles dont les capacités financières sont moindres. En particulier, pour les familles les moins démunies, le coût des besoins essentiels des enfants est généralement compensé à 100 % ou plus.
En outre, certaines aides financières sont accordées pour des motifs plus "pointus" : par exemple augmenter l'incitation au travail (programme APPORT), ou aider à couvrir les frais consécutifs à la naissance, surtout pour les enfants de rang 3 ou plus (programme d'allocation à la naissance).
Certains volets du régime actuel peuvent donc être qualifiés d'universels, ce qui n'équivaut pas à dire que toutes les familles reçoivent la même chose : en fait les familles à faible revenu sont aidées davantage.
b) Options de réforme :
Si on considère que le régime actuel n'est pas adéquat, il y a plusieurs options de réforme, mais qu'on peut probablement classer sous deux grandes catégories.
Première option : cesser toute forme d'aide financière au-delà d'un certain seuil de revenu familial (comme vient de l'annoncer le fédéral). Cette option pourrait générer des ressources importantes, mais elle pose aussi plusieurs difficultés :
1. on renoncerait à l'objectif d'équité horizontale et on considérerait qu'au delà d'un certain seuil de revenu, la responsabilité à l'égard des enfants est d'ordre strictement personnel, que la société et l'État n'ont pas à aider les parents ni à tenir compte de la présence des enfants dans le calcul de l'impôt à payer.
En particulier il n'y aurait plus aucun crédit pour la valeur fiscale des dépenses essentielles des enfants à charge : mais alors pourquoi un crédit de personne mariée, et même un crédit personnel de base ? Par rapport aux orientations des dernières années en faveur des familles, ce serait un recul important.
2. il n'est pas facile d'établir comment les ressources dégagées devraient être utilisées :
* serait-ce pour élever le niveau des besoins essentiels reconnus aux enfants ? Si non, il faut bien comprendre que l'augmentation des prestations familiales ne profiterait pas aux familles les plus pauvres puisqu'elle s'ac-compagnerait d'une baisse de barèmes d'aide sociale. Si oui, il faudrait aussi voir les impacts pour la fiscalité et pour plusieurs programmes qui prévoient des niveaux d'exemption. En principe, sans crédits, les familles commenceraient à payer l'impôt plus vite. Cette option semble complexe et lourde de conséquences.
* serait-ce pour maintenir la couverture complète pour plus de familles à revenus moyens, quitte à augmenter le taux de réduction par la suite ?
La plus grande difficulté de cet option serait la baisse d'incitation au travail due au taux élevé de réduction des prestations familiales, surtout pour le second gagne-pain.
* le résultat le plus probable serait qu'une bonne partie des ressources dégagées serait utilisée à d'autres fins que l'aide financière aux familles.
Deuxième option : modifier la distribution de l'aide aux familles pour en donner davantage aux familles à faible revenu.
Les commentaires suivants peuvent être faits :
- pour les familles plus fortunées, la couverture des besoins essentiels des enfants sera limitée à 20 % : il serait difficile de faire moins et de prétendre encore se préoccuper d'équité;
- les ressources dégagées seraient relativement peu importantes et ne mettraient certainement pas fin à la pauvreté de toutes les familles : supposons par exemple qu'on retire le quart du programme d'allocations familiales, 60 millions $, à quelques 200 000 familles pour verser le même montant à quelques 400 000 familles à revenu modeste (la situation des autres familles restant inchangée). Cette réforme signifierait une perte moyenne de 300 $ pour les familles à l'aise et un gain moyen de 150 $ par année pour les familles à faible revenu (sauf les familles à l'aide sociale qui, comme mentionné précédemment, n'auraient rien de plus).
Une autre combinaison qui prévoirait le retrait des allocations à la naissance aurait à peu près les mêmes caractéristiques, mais elle impliquerait en plus de renoncer aux objectifs de ce programme et aurait d'autres effets plus ou moins désirables : le fait de lier l'allocation à la naissance au revenu comporterait certains problèmes d'éthique et ne serait certes pas une manifestation de solidarité sociale.
c) Conclusion
La redistribution de l'aide aux familles de manière à accorder davantage de ressources aux familles démunies n'offre pas un potentiel très intéressant comme outil de lutte à la pauvreté. En effet :
- on est présentement dans une situation qui peut certainement être améliorée, mais dans laquelle on atteint au moins certains objectifs d'équité verticale et horizontale;
- cesser toute forme d'aide au-delà d'un certain revenu marquerait un certain recul important par rapport aux objectifs poursuivis actuellement;
- mettre fin à l'universalité d'un programme en particulier n'est pas une panacée : ça permettrait probablement d'aider un peu plus certaines familles en besoin, ça ne donnerait probablement rien aux plus pauvres, et ça financerait peut-être autre chose que l'aide aux familles;
- un tel choix aurait donc probablement un impact marginal, voir symbolique, mais il pourrait constituer un signal inquiétant; si on décide d'enrayer la pauvreté en mettant fin à l'universalité des programmes sociaux, on sait, d'une part, que la réforme des allocations familiales ne suffira pas, mais on ne sait pas, d'autre part, jusqu'où ça peut nous mener.
Le groupe de travail pour les jeunes décrit la pauvreté comme une courbe dangereuse qu'il faut tenter de redresser, tout en maintenant les services offerts aux personnes et aux familles qui "s'engagent dans la courbe".
Le groupe propose donc d'agir simultanément sur deux plans :
En plus, du rehaussement des programmes de soutien financier destiné aux enfants, le rapport Bouchard propose plusieurs actions à ce chapitre:
Ces actions doivent mettre à contribution le gouvernement et l'ensemble des partenaires socio-économiques. En plus, l'État doit renforcer les mécanismes de fixation et de perception des pensions alimentaires de manière à garantir le respect des obligations du parent non-gardien. Il doit aussi éliminer autant que possible les facteurs désincitatifs à entreprendre une formation ou à occuper un emploi, et notamment faire en sorte que la présence d'enfants ne soit jamais un obstacle.
À ce chapitre, le rôle des organismes familiaux devrait probablement se situer au niveau de la promotion, dans tous les secteurs et auprès de tous les partenaires concernés, d'actions visant à réduire l'incidence de la pauvreté.
Diverses mesures de prévention s'adressant aux enfants sont également nécessaires, surtout lorsque les parents ont des possibilités réduites d'améliorer leur situation. Il importe en effet d'assurer aux enfants de tous les milieux les mêmes possibilités de réussir, d'une part en garantissant à tous la satisfaction des besoins essentiels de base, d'autre part, en faisant en sorte que tous se voient offrir les mêmes opportunités.
Le rapport Bouchard contient une foule de propositions qui visent à offrir aux enfants, aux différents stades de leur développement, des choix d'activité, des stimulations, des modèles de comportement, etc., qui leur donnent le goût et l'habitude de l'autonomie, de la responsabilité, de la réussite.
À ce chapitre, les organismes familiaux peuvent également jouer un rôle de promotion; mais ils peuvent surtout jouer un rôle actif dans la mise sur pied et la réalisation de projets qui, à l'échelle de leur quartier ou de leur communauté, poursuivrent les objectifs proposés dans le rapport Bouchard. Là où les autres partenaires ne parviendront pas à résoudre toutes les difficultés des familles, les organismes communautaires sont peut-être les mieux placés pour éviter qu'elles se transmettent de génération en génération.