Le Regroupement inter-organismes pour une politique familiale au Québec
	Pensons famille	Volume 10, numéro 56, décembre 1998

Madame Ruth Rose
Professeure de sciences économiques
Université du Québec à Montréal

Fiscalité et politiques familiales: comment la situation économique des familles a-t-elle évolué depuis 20 ans?

Dans ce court texte, j’essayerai de démontrer qu'en abandonnant ses programmes universels, c'est-à-dire les allocations familiales et les mesures fiscales pour les enfants, à la faveur de la prestation pour enfants, ciblée vers les pauvres, le gouvernement fédéral a surtout cherché à réduire ses dépenses de soutien aux familles canadiennes et a plutôt contribué à l'appauvrissement des enfants. Au cours de la même période, il a augmenté de façon significative les impôts sur les revenus des particuliers, ce qui a eu pour effet d‘effectuer une double ponction sur les revenus des familles de la classe moyenne.

Par contre, le Québec a beaucoup investi auprès des familles depuis 1986. Le remaniement de 1997 représente une réaffectation des argents vers des programmes qui soutiennent mieux les femmes au travail (services de garde, meilleur soutien aux familles gagnant des petits salaires et meilleurs congés parentaux si ce volet est effectivement mis en vigueur), par opposition à un accent sur le natalisme et les familles nombreuses. Il y a, toutefois, un danger qu'en abolissant les allocations universelles, le Québec embarque, lui aussi, sur le chemin glissant de coupures en ciblant outre mesure les pauvres. Tout en accordant une note satisfaisante à la politique familiale du Québec, on peut, quand même, constater qu'il y a de la place pour l'amélioration.

La prestation fiscale fédérale pour enfants
En 1993, le gouvernement fédéral a consolidé ses trois programmes pour enfants (allocations, exemptions et crédits ciblés) en une seule prestation fiscale fédérale pour enfants. En fait, les vingt dernières années ont été marquées par des coupures répétées du soutien du gouvernement fédéral aux familles, particulièrement celles de la classe moyenne. Mes calculs démontrent qu’entre 1978 et 1996, le fédéral a réduit ses dépenses à ce chapitre de plus de 2 milliards $ par année (en dollars constants) ou de presque 300 $ par enfant. Les graphiques 1 et 2 montrent l'érosion de la valeur (en dollars constants de 1998) des bénéfices reçus du gouvernement fédéral pour des familles à différents niveaux de revenu.

En 1978, la structure des bénéfices n'était pas équitable puisque les familles à revenu élevé recevaient plus que celles à revenu moyen et même les très pauvres, à cause des exemptions dont la valeur augmente avec le taux marginal d'imposition. Ce phénomène jouait particulièrement chez les familles monoparentales dont une grande partie des bénéfices provenaient (et proviennent encore) de l'exemption équivalent de personne mariée. En 1998, la politique est plus équitable envers les familles pauvres (équité verticale), mais ne reconnait plus rien aux familles à l’aise et très peu aux familles à revenu moyen. Elle ne respecte plus le critère d’équité horizontale, alors.

Au cours de la période allant de juillet 1997 à juin 1999, le gouvernement fédéral aura réinjecté 850 millions $ par année dans la prestation fédérale, mais la plus grande partie (600 millions $) sera affectée aux familles bénéficiaires de l’aide sociale. Puisque toutes les provinces ont réduit l'aide sociale offerte à ces familles en conséquence, l'argent ne servira pas à améliorer le sort des enfants, mais plutôt à renflouer les coffres des provinces qui, par ailleurs, ont subi des coupures de plus de 4,5 milliards $ par année dans les transferts fédéraux destinés à la santé, l'enseignement supérieur, l'aide sociale et les services sociaux.

Actuellement, le gouvernement fédéral offre 1 625$ pour le premier enfant et 1 425$ pour chacun des autres enfants aux familles dont le revenu familial est inférieur à 20 921$. Ces argents sont récupérés à un taux de 12,1% s'il y a un enfant, 20,2% s'il y en a deux et 26,7% s'il en a plus que deux, dans l'intervalle de revenu allant de 20 921$ à 25 921$. Si le revenu familial est exactement 25 921$, la famille reçoit 1 020$ pour chacun de leurs enfants (un peu plus s'il y a 4 enfants ou plus), et ce montant est récupéré à un taux de 2,5% pour un enfant ou 5% lorsqu’il y a deux enfants ou plus sur les revenus qui excèdent ce seuil. Les familles reçoivent également 213$ pour chaque enfant âgé de moins de 6 ans si elles ne réclament pas la déduction pour frais de garde. La prestation atteint le niveau 0$ lorsque le revenu familial est autour de 66 700 $ avec un ou deux enfants et un peu plus dans le cas des familles nombreuses. Les familles monoparentales, même les plus riches, continuent de recevoir le crédit d'équivalent de personne mariée, dont la valeur est d'un maximum de 976$.

La partie gauche du tableau montre les effets, sur vingt ans, des coupures des prestations et les hausses de taxes au fédéral sur le revenu disponible des familles biparentale et monoparentales gagnant le revenu moyen pour leur type de famille en 1995 (le tout corrigé pour les effets de l’inflation). Le revenu moyen des couples avec enfants de moins de 18 ans était de 62 082$ en 1995. Avec un revenu comparable en 1978, ce couple aurait payé 467$ en cotisations au régime d’assurance-chômage et 9 062$ en impôt fédéral (dans les provinces autres que le Québec) et ils auraient reçu l’équivalent de 1 536$ en prestations pour enfants. Leur revenu disponible aurait été de 54 089$. Vingt ans plus tard, leurs impôts et cotisations à l’assurance-chômage ont augmenté de plus de 3 000$ alors qu’ils ont perdu 1 300$ au chapitre des prestations pour enfants, ce qui a fait baisser leur revenu disponible de plus de 4 300$.

La famille monoparentale avec un revenu avant impôt de 25 086$, ou à peu près le seuil de la pauvreté, n’a pas vu d’amélioration à son niveau de revenu disponible en dépit du fait que la politique fédérale visait à concentrer l’aide sur les familles à faible revenu. De plus, ces calculs ne tiennent pas compte des hausses substantielles des taxes à la consommation fédérales au cours de la période, culminant avec l’introduction de la TPS en 1991.

Le gouvernement fédéral a promis d'injecter un autre 425 millions $ dans la prestation pour enfants à partir de juillet 1999 et 425 millions $ additionnels en juillet 2000, mais il n'a pas encore annoncé comment il entend le faire. Malgré ces dépenses additionnelles, le support offert au fédéral aux familles canadiennes restera inférieur à ce qu'il était il y a 20 ans, surtout lorsqu'on tient compte des coupures majeures dans son financement de l'aide sociale et des services de garde.

La politique familiale au Québec
Au Québec, les effets de la politique familiale ont été plus neutres, comme nous le montre la partie droite du tableau. Dans le cas de la famille biparentale, la hausse des impôts subie entre 1978 et 1984 a été renversé par l’introduction d’exemptions pour enfants à partir de 1986 (devenus crédits d’impôt non remboursables en 1988) et la réforme fiscale de 1998. Cependant, la hausse des cotisations au RRQ, ainsi que la disparition de l’allocation familiale pour les familles dont le revenu dépasse 50 000$, font en sorte qu’en 1998 le revenu disponible de cette famille type est inférieur de 1 300$ à ce qu’il était en 1978. Par contre, on peut noter que ce sont des familles de la classe moyenne qui profitent le plus de l’instauration des services de garde à 5$ par jour. Quant à la famille monoparentale, elle a bénéficié d’une augmentation de l’ordre de 1 000$ du revenu disponible au cours de la période.

Aujourd’hui, le gouvernement du Québec considère que les besoins essentiels des enfants sont de 2 600$ pour le premier enfant d’une famille biparentale, de 3 900 $ pour le premier enfant d’une famille monoparentale et de 2 400$ pour chacun des autre enfants. Le Québec acccorde, donc, un crédit d’impôt non remboursable pour les enfants dont la valeur est calculée en multipliant ces montants par 23%.

Pour les familles pauvres, la réforme de 1997 avait pour but «d’enlever les enfants de l’aide sociale». Donc, Québec complète les prestations fédérales avec une nouvelle allocation familiale de 975$ par enfant (ajoutés aux 1 625$ et 1 425$ du fédéral, ça fait 2 600$ pour le premier enfant et 2 400$ pour chacun des autres) plus 1 300$ pour une famille monoparentale. Cependant, ces prestations sont récupérées à un taux de 50% (30% dans l’intervalle où il a aussi récupération de la prestation fédérale) à partir d’un revenu de 15 332$ pour une famille monoparentale et de 21 825$ pour une famille biparentale. Donc, à des niveaux de revenu très modestes, l’allocation est réduite au même niveau que l’ancienne allocation familiale (131$ pour un premier enfant et 174$ pour un deuxième). Même ces petits montants sont récupérés dès que le revenu familial dépasse 50 000$. Les anciennes allocations de jeunes enfants et à la naissance ont été abolies.

Par ailleurs, Québec cherche à inciter les responsables de famille à rester sur le marché du travail ou à quitter l’aide sociale en offrant un supplément au revenu gagné (programme APPORT), l’assurance-médicaments et l’allocation-logement aux familles gagnant des faibles salaires. La réduction d’impôt à l’égard de la famille vise également à mieux intégrer les transferts et la fiscalité.

Au total, les montants dépensés par le gouvernement du Québec pour le soutien aux familles ont augmenté (en dollars constants de 1998) de 1,2 milliard $ en 1985 à 2,9 milliards $ en 1995. Depuis cette date, le développement des services de garde ainsi que la réforme fiscale de 1998 a dû porter les dépenses totales de soutien aux revenus des familles à plus de 3 milliards $.

En conclusion: un plaidoyer pour l’universalité
Au Canada, le taux de pauvreté chez les enfants est passé de 14,9% en 1980 à 20,9% en 1996, ce qui fait l’objet de condamnations au plan international. En partie, ce phénomène est attribuable à la croissance du nombre de familles monoparentales dont le taux de pauvreté est resté très élevé autour de 60%. Mais, même chez les familles biparentales, le taux de pauvreté a augmenté pendant les récessions pour atteindre 12,6% en 1984 et 1995, alors qu’il était de 9,4% en 1990 et 8,5% en 1989.

Au cours des vingt dernières années, l’aide aux familles, tant au Québec qu’au fédéral, est devenue de plus en plus concentrée sur les familles à faible salaire, celles qui ont des revenus de travail entre environ 10 000$ et 21 000$. Contrairement à ce qu’on peut penser à prime abord, la concentration de l’aide sur ces familles a plutôt pour effet d’accroître la pauvreté pour trois raisons. D’abord, les montants relativement généreux accordés aux pauvres sont récupérés à des taux téllement élevés qu’il devient quasi-impossible pour les familles gagnant des salaires modestes de faire augmenter leur revenu disponible au-delà du plateau où l’aide est concentrée. Ainsi, les taux marginaux d’imposition globaux (qui incluent la récupération des programmes ciblés) sont de 60 à 70% pour la plupart des familles dont le revenu se situe entre 15 000$ et 40 000$.

Deuxièmement, les politiques poursuivies, surtout par le gouvernement fédéral, depuis deux décennies ont pour effet de briser la solidarité sociale. Les familles de la classe moyenne paient de plus en plus d’impôts, alors qu’elles reçoivent de moins en moins de l’État, non seulement au chapitre des prestations familiales, mais aussi en termes de services de santé, d’éducation, d’assurance-chômage, etc. Elles réclament, en retour, des baisses d’impôts et blâment les pauvres pour leurs difficultés. La pression politique augmente pour couper les programmes d’aide sociale et les autres programmes destinés aux plus pauvres. Entretemps, ce sont les très riches qui s’en tirent le mieux: ils paient moins d’impôt et se permettent, en quelque sorte, de se retirer du contrat social.

Troisièmement, au cours de la période examinée, les mutations du marché du travail ont augmenté de façon substantielle les inégalités de revenu. De plus, des coupures répétées à l’aide sociale forcent les responsables de famille, comme les célibataires, à accepter n’importe quel emploi au salaire minimum et contribue à affaiblir les conditions de travail «au bas de l’échelle». Il est à se demander si l’objectif des politiques est d’aider les familles ou plutôt d’offrir une subvention aux employeurs qui emploient de la main-d’oeuvre bon marché.

Au Québec, la nouvelle politique retient un élément d’universalité sous la forme de crédits non remboursables pour tenir compte des besoins essentiels des enfants. Toutefois, ces crédits sont réclamés surtout par les pères, alors que les allocations universelles, versées même aux mères sans revenu personnel, ont été abolies. La nouvelle politique des services de garde à 5$ par jour constitue également une forme d’extension du principe d’universalité. La politique du Québec continue donc de faire la part de l’équité verticale (aider les pauvres) et de l’équité horizontale (reconnaître les besoins des enfants à tous les niveaux de revenu). Elle est aussi plus équitable par rapport aux enfants de différents âges et des familles où la femme est sur le marché du travail versus celles où la femme (ou l’homme) est au foyer. Par contre, elle a aussi opéré des coupures majeures chez les familles bénéficiaires de l’aide sociale et même celles qui reçoivent des prêts-bourses pour l’enseignement post-secondaire. Il y a donc encore du travail à faire.

TABLEAU

EFFET SUR LE REVENU DISPONIBLE DES FAMILLES DES MODIFICATIONS DES RÉGIMES FISCAUX
ET DES PRESTATIONS POUR ENFANTS, 1978 À 1998 (en $ constants de 1998)

*Il s'agit du revenu moyen en 1995 des familles avec des enfants de moins de18 ans. On n'a pas tenu compte des hausses des taxes à la consommation sauf au Québec en 1998.