Pensons famille, Volume 1, numéro 7, octobre 1989, "Aspects historiques et juridiques du parrainage"

	Le Regroupement inter-organismes pour une politique familiale au Québec
	Pensons famille	Volume 1, numéro 7, octobre 1989

Madame Michelle Racine
Avocate
Co-auteure de l’étude documentaire sur les aspects historiques et juridiques du parrainage
Ministère des communautés culturelles et de l’Immigration

Madame Michelle Racine est co-auteure de l’étude documentaire sur les aspects historiques et juridiques du parrainage réalisé pour le compte du ministère des Communautés culturelles et l’Immigration. Elle nous présente ici un condensé de cette étude.

Dans le cadre de ce travail sur la femme parrainée de la catégorie de la famille, j'ai été amenée à faire une étude des lois de l'immigration depuis à peu près 1798 pour essayer d'y voir le cheminement des notions de famille, de membre de la famille et pour nous amener donc d'abord jusqu’à la notion actuelle de famille et puis finalement jusqu’à celle de femme parrainée. C'est une étude qui est assez importante et au cours de laquelle j'ai aussi été amenée à étudier toutes les mesures d’intégration qui ont été mises en oeuvre par le Québec depuis le début jusqu'à nos jours et aussi à examiner cette même notion de famille dans d’autres pays notamment la France, l’Angleterre, l’Australie et la Suède. Bien sûr, dans le temps très court dont nous disposons je n'aborderai pas tout ça. Je tiens à vous dire tout de suite que j'ai constaté dans les lois de l’immigration depuis 1798 jusqu’à maintenant une continuité évidente du cheminement. Les préoccupations des gouvernements en édictant ces lois ont toujours été sensiblement les mêmes en ce qui a trait à la famille.

J'affirme qu'il n'y a jamais eu et qu'il n'y a toujours pas de politique familiale de l’immigration; autrement dit, que ce n'est pas un but en soi. Que l’immigration des familles est une réalité humaine, les législateurs l’ont reconnu et l’ont inscrit dans les lois de façon importante; c'est vrai qu'ils y donnent une priorité mais c'est une modalité pour mettre en oeuvre des objectifs économiques de l’immigration. Je note, bien sûr, l’exception que constituent les obligations internationales du Canada face aux réfugiés, qui relève plutôt de considérations humanitaires, quoique, là aussi, les préoccupations économiques ne soient pas absentes.

Je ne donnerai pas ici de références précises, juridiques ou bibliographiques. Pour ceux ou celles qui s’intéressent à cette question, le Conseil des communautés culturelles a publié, en mai 1988, un document intitulé: "Étude documentaire sur les aspects historiques et juridiques du "parrainage" au Canada, au Québec, et son équivalent dans certains pays occidentaux".

J'ai considéré quatre grandes périodes de l’immigration. De 1798 à 1914, de 1914 à 1945, 1945 à 1967 et f 967 à 1986. Pendant les deux premières périodes, c’était une époque d'admission universelle. II est arrivé entre 1880 et 1911 trois millions de personnes. C'est la plus importante immigration de l’histoire canadienne dans une période donnée. Les gens arrivaient essentiellement par bateau lorsqu'ils venaient d'Europe ou par voie de terre lorsqu'ils venaient des États-Unis. Les deux tiers des gens venaient du Royaume-Uni. Ils venaient en nombre moindre des pays d'Europe de l’Est, et encore moins, du Sud de l’Europe.

Tout arrivant était considéré comme un immigrant, sauf s'il appartenait à une classe exclue. C'est dans le cadre de ces classes exclues qu'on retrouve les premières mentions de la famille et qu'on peut saisir sur le vif la naissance de concepts fondamentaux qui sous-tendent l’esprit de l’immigration. On admettait des personnes par ailleurs inadmissibles - idiots, malades, etc.- et donc dépendantes, dans la mesure où une famille se chargeait d'elles. Par opposition à ces classes exclues, la loi de 1849 précise qu'on souhaite des immigrants en santé et utiles. La loi de 1910 mentionne que ces personnes indésirables ne sont pas refusées si leur famille donne une garantie suffisante qu'elles ne seront pas à la charge de l’État. Ce terme est extrêmement important: c'est un souci constant et répété que les familles se chargent de leurs dépendants.

II y a eu une loi de l’immigration en 1869, une en 1910, 1952 puis 1976. Donc entre ces lois lorsqu’on veut modifier certains aspects, on procède par règlement c’est-à-dire que ce n'est pas le Parlement qui décide, ce sont les administrateurs du gouvernement. Le règlement de 1919 nous éclaire sur ce qu'on entend par famille lorsqu’il énumère les personnes qui seront admises malgré les exclusions dont elles seraient par ailleurs frappées si elles étaient des immigrants sans famille. On mentionne les hommes de plus de 55 ans et les hommes de moins de 18 ans. Pour les femmes: les mères, les épouses, les grand-mères, les filles non mariées dépendantes d'un chef de famille. On voit déjà dès ces premières lois, que l’idée de famille est étroitement liée à celle de dépendance.

La période de 1914-45 en est une de déclin pour l’immigration au Canada car elle est marquée par les deux guerres mondiales et la grande dépression. C'est à cette époque qu’apparaît dans les lois le concept de sélection à l’admission qu'on retrouve encore et qui était basé sur trois critères: le premier était celui de la discrimination selon l’origine ethnique, qui nommait donc des pays privilégiés, le Royaume-Uni et les États-Unis d’Amérique. Ce critère demeurera un des principaux critères jusqu'en 1967. Le deuxième critère était celui de l’occupation ou métier. On acceptait les travailleurs agricoles, les domestiques et après 1931 seulement les entrepreneurs agricoles. Le troisième critère était la famille.

De 14 à 45, les règlements se sont succédés et sont allés en resserrant de plus en plus les critères car il y avait de plus en plus de difficultés économiques au pays. À cet égard les deux règlements de 1921 et 1931 illustrent bien comment on utilisait la notion de famille comme une espèce d’élastique pour répondre aux besoins plus ou moins grands de l’immigration. Pour 1921, on a une description de la famille qui comprend l’épouse, les enfants, les parents, les frères et soeurs et leurs familles. C'est à peu près la définition la plus large qu'on ait eu avec le règlement de 1947 que je vais évoquer tout à l'heure.

En 1931, "considérant le chômage, le débarquement d'immigrants est défendu" sauf - sans compter les sujets britanniques et les entrepreneurs agricoles - pour l’épouse et les enfants de moins de 18 ans non mariés d'une personne règlement admise, si celle-ci peut recevoir sa famille et pourvoir à ses besoins.

Selon les époques, et de façon plus ou moins sophistiquée et complexe - pensons aux lois actuelles - on retrouvera presque toujours ces définitions extrêmes de la famille qui serviront à contrôler le flot d'immigrants.

On a donc maintenant des définitions de la famille - et d'une certaine façon du parrainage - mais avec le même souci que garantie soit fournie que ces personnes dépendantes ne seront pas à la charge de l’État.

On peut dire que la période suivante commence avec règlement de 1947 qui a ouvert les portes largement aux membres de la famille des gens déjà admis - règlement qui sera à l’origine de ce qu'on a appelé l’"effet parrainage"- et qu'elle se termine avec le règlement de 1967, qui apporte une solution aux problèmes suscités par le parrainage élargi, et qui préfigure ce que sera la structure des lois à venir.

C'est véritablement une période de transition et d'ajustement où on traîne encore de vieilles valeurs, comme celle de la préférence pour une immigration d'origine britannique, mais où apparaissent aussi de nouvelles tendances, par exemple, l’expression clairement exprimée du besoin pour une immigration de travailleurs spécialisés.

II y a tant de fluctuations qu'on a par moment l’impression d'assister à une valse-hésitation: le gouvernement croyait alors possible de contrôler l’immigration d'une année à l’autre comme on ouvre ou on referme un robinet. Mais il s'est vu confronté à des conséquences de ses politiques qu'il n'avait pas prévues.

II y avait eu arrêt presque total de l’immigration pendant la deuxième guerre mondiale. À la reprise, on veut une immigration qui réponde aux besoins économiques de l’époque et on veut la contrôler. Le gouvernement fait donc les choix qui, à son avis, répondront à ces besoins: il retient trois critères:

1. on étend considérablement les droits de parrainage;
2. on introduit de nouvelles classes de travailleurs (bûcherons, mineurs...)
3. on élargit la préférence ethnique pour y inclure les Français, ensuite les Italiens et les Allemands, et puis d'autres pays d'Europe.

II importe de s’attarder un peu sur cet élargissement du parrainage (qui incluait les fils et les filles, sans restrictions avec leurs épouses et enfants, les frères et soeurs avec leurs épouses et enfants, les pères et mères, les neveux et nièces orphelins) car il nous permet de citer les avantages que les autorités trouvaient au parrainage et il éclaire de façon concrète ce que veut dire "immigration familiale" dans la bouche de l’immigration: on voyait le parrainage comme une immigration qui palliait à l’absence d'organisation après la stagnation de 1914-1945 (pas de bureaux à l’étranger, etc.); c'était une immigration qui avait l’avantage de ne pas modifier la structure ethnique existante au pays; et surtout, on comptait sur l’accueil des familles pour intégrer les arrivants et les aider à trouver un emploi.

À cause de ces choix, de ce mélange de vieux et de nouveaux concepts, on assiste à une espèce de politique que j'appellerais des vases communicants, dont le règlement de 1962 est un exemple patent.

Mais peu à peu au cours de la période, on note un glissement d'une politique qui était basée sur l’origine ethnique vers une politique qui souhaite de plus en plus voir arriver des immigrants compétents. On croit alors que les travailleurs spécialisés peuvent être absorbés en nombre illimité".

Le problème qui survient, c'est qu'avec le règlement de 1 947 on ne peut pas sélectionner les arrivants selon leur compétence. Les chiffres et les statistiques de l’époque montrent une arrivée massive d'immigrants non-spécialisés provenant du Sud de l’Europe et dont la grande majorité est parrainée. 94.2% des travailleurs non-spécialisés viennent surtout d’Italie, et en nombre moindre, de Grèce et du Portugal, et la très grande majorité est parrainée.

II s'installe une véritable panique chez les autorités de l’immigration et chez les hommes politiques qui voient dans ce qu'on a appelé l’"effet parrainage" (sponsored movement) le sabotage de leur politique de main-d’oeuvre.

II se crée ainsi dans les esprits une polarisation qui était déjà inscrite dans les lois, comme on l’a constaté, mais qui deviendra prépondérante dans toute la façon de concevoir l’immigration. La première définition de l’immigrant indépendant, qui apparaît dans la loi de 1950, et qui exige de l’arrivant des facultés d'adaptation tout à fait extraordinaires vient encore renforcer cette polarisation.

On a donc maintenant d'une part des immigrants indépendants, travailleurs qualifiés et productifs pour la nation. On a d'autre part des immigrants parrainés, en majorité non-qualifiés, qui constituent un poids pour l’économie et qui arrivent pour la plupart comme parrainés e dépendants d'une famille.

La question était délicate: les politiciens tentèrent de passer en 1959, un règlement, pourrait-on dire, sous la table, en espérant qu'il passerait inaperçu, mais il y eut, au contraire une clameur de protestations, et le règlement fut annulé un mois après sa promulgation. Jusqu'à 1967, on limita le plus qu'on le put, de façon administrative, l’arrivée de parrainés en provenance du Sud de l’Europe.

C'est aussi pendant cette période qu'on retrouve deux, définitions de la famille de manière plus claire: la famille étroite et la famille élargie, selon l’appartenance ou non à une nation privilégiée. Ces deux définitions sont une préfiguration des catégories de 1967 et de 1976 et on y voit se préciser la notion de dépendants. Les dépendants à cause de leur âge sont les enfants et les grands-parents, la dépendante de par sa condition, c'est la femme, l’épouse. Les autres parents - frères, soeurs, fils et filles majeurs etc... de par cette évolution de la philosophie de l’immigration que nous n'avons pu tracer qu'à grands traits, commencent à ressembler à des indépendants.

Après 1967, on entre dans une nouvelle période, et les lois et règlements qui sont promulgues après cette date constituent un changement radical dans la façon d'administrer l’immigration au Canada:

1. il y a un système d'admission basé sur trois catégories d'immigrants : la catégorie de la famille (qu'on appelait "personnes à charge parrainées" dans le règlement de 1967), le requérant indépendant, le parent aidé (le "parent désigné" de 1967);

2. il y a admission universelle, mais conditionnée à une grille de sélection basée essentiellement sur la formation et la compétence, et qui peut se modifier par règlement;

3. il y a enfin l’existence d'engagements écrits pour les parrains - engagements qui constituent de véritables contrats civils - engagements extrêmement contraignants et qui peuvent créer au sein des familles des situations très pénibles. Ces engagements comportent des sanctions et excluent les parrainés du droit a certains secours de l’État.

Un document sur les niveaux d'immigration de 1987 émanant du gouvernement fédéral est à mon avis, très révélateur de cette philosophie qui sous-tend les lois d'immigration et que j'ai tenté de rendre plus évidente.

On y parle de la proportion des membres de la famille par rapport au nombre total d'immigrants afin, me semble-t-il, de souligner l’importance de cette catégorie d'immigrants qu'on définit ainsi:

1. tous les parrainés en tant que membres de la famille avec leur famille;

2. tous les conjoints et personnes à charge des requérants principaux des autres catégories, i.e. épouse et enfants et même parents des parents aidés, des réfugiés, des retraités et des entrepreneurs.

Cette façon de procéder crée une confusion, assimilant une catégorie d'immigrants qu'on appelle la "catégorie de la famille" aux "personnes à charge" accompagnant un immigrant sélectionné. Cette assimilation jette une lumière sur la vision qu'a l’immigration de la famille.

On a d'une part des immigrants indépendants, sélectionnés selon des critères auxquels ils satisfont et qui peuvent donc immigrer au Canada parce qu'ils ont passé le test et qu'ils sont productifs et valables. II y a d'autre part des dépendants décrits par leur appartenance à une famille, qui sont de ce fait soustraits aux critères d'admission, qui peuvent immigrer parce qu'un chef de famille les prend en charge et qui sont aussi, de ce fait, susceptibles d’être à la charge de l’État.

C'est là, à mon avis, l’image que l’immigration nous projette de la famille. J'ai voulu montrer ce cheminement des idées et des valeurs reliées à la notion de famille que les lois de l’immigration ont véhiculées avec continuité mais il faut dire et le dire clairement, qu'il ne s’agit pas ici seulement de valeurs qui sous-tendent la philosophie de l’immigration au Canada: il s'agit bel et bien de réalités qui sont inscrites dans les lois, les règlements et les procédures. II s’agit de personnes parrainées qui n'ont pas accès aux cours de langue ou autre formation; il s'agit d’étudiants parrainés qui n'ont pas droit à des bourses; ou bien encore de personnes âgées qui sont obligées de rester dans des familles qui ne veulent pas d'elles car elles n'ont pas droit aux secours de nature sociale.

Je me demande si on accueille vraiment des familles, entité réelles et vivantes avec leurs besoins comme familles, ou bien si on n'accueille pas plutôt des "étiquettes" administratives - des chefs de famille avec des dépendants -. II faudra étudier à fond les mesures d’intégration et d'adaptation pour mieux comprendre combien ce clivage est fondamental à toute politique d'immigration.