LA SUBSIDIARITÉ : LE RÔLE DE L'ÉTAT

Le 21 janvier 2004

1. L'ADQ : pour un nouveau partage des responsabilités entre les citoyens, les communautés et l'État

« Un Québec responsable » : ainsi s'intitulait le document de fondation de notre formation politique en 1994. Fidèle à ses racines, l'Action démocratique du Québec proposait lors de la dernière campagne électorale une vision qui s'appuie sur des constats empreints de lucidité et qui est porteuse d'espoir pour l'avenir.

Pour notre parti, envisager l'avenir de façon responsable veut surtout dire miser sur le talent et l'initiative des personnes et des communautés, afin que notre société soit encore plus forte. Avec le sens de l'innovation des gens d'ici et tout le potentiel de nos ressources, le Québec est en mesure de faire mieux dans l'atteinte d'une véritable prospérité économique et sociale accessible à tous. Or, cela implique nécessairement un nouveau partage des responsabilités entre les citoyens, les communautés et l'État.

Le Québec d'aujourd'hui a besoin d'un nouveau modèle de gouvernement. Envisager l'avenir de façon responsable, miser sur le talent et l'initiative : telle est notre proposition pour faire de notre patrie, le Québec, l'endroit où tous voudront vivre et prospérer.

2. Revoir le rôle de l'État

2.1 Un état moins producteur et plus stratège

Durant les années 1960 et 1970, l'État québécois a donné un grand coup pour assurer aux gens un accès relativement uniforme à des services publics. Sous prétexte de rendre ces services accessibles et homogènes, l'État est devenu producteur de services. Il a pris en charge des écoles, des hôpitaux qui existaient déjà. Il a encadré, normalisé; il a mis en réseau et s'est mis à diriger. Soyons justes : cela, dans une bonne mesure, a réussi, et l'accès aux services s'est grandement amélioré. L'État a donc continué comme avant. Jusqu'à plus soif.

Maintenant, non seulement l'État donne-t-il les orientations et fixe-t-il les buts à atteindre, mais en plus il dicte aussi les moyens et les modes d'organisation. L'organisation du travail est fixée lors de négociations de conventions collectives archi-détaillées à des tables centrales. Même si l'État n'excelle pas dans la fourniture de services, il continue d'étendre la portée de ses interventions. La mise en réseau des garderies en fournit le plus récent exemple. Les services publics et parapublics sont maintenant mus par des réformes conçues en haut et au centre, loin des besoins constatés sur le terrain.

Or l'État n'est pas le meilleur producteur de services. Il ne possède ni l'agilité ni la capacité d'innovation des groupes communautaires ou de l'entreprise privée. De plus, quand le gouvernement est embourbé dans la fourniture des services, il compromet son rôle de champion des intérêts des contribuables et des usagers de services. C'est ainsi que les niveaux de service à la population finissent par être déterminés par des conventions collectives (comme dans le cas du ratio maître/élève dans les écoles primaires et secondaires). Les ministères et organismes gouvernementaux deviennent captifs des groupes d'intérêt, généralement des producteurs ou des demandeurs de services bien organisés. En règle générale, le gouvernement devrait éviter de devenir l'employeur des personnes qui produisent les services. Cela le met en situation de conflit entre son rôle de champion de l'intérêt général et son rôle de bon employeur.

Selon nous, l'État devrait chercher à se retirer graduellement de ce rôle. Il devrait nous redonner le droit de choisir et permettre à tous ceux qui sont sur le terrain— citoyens, parents, entreprises, de s'impliquer dans les opérations. De la sorte, le gouvernement pourra se concentrer sur ses rôles d'architecte, de gardien du bon fonctionnement du système et d'arbitre ultime entre les grandes valeurs de la société.

2.2 L'impossible démission de l'État

Depuis une trentaine d'années, la définition de l'intérêt public au Québec est invariablement passée par une certaine forme d'étatisation. Il faut désormais voir le rôle de l'État comme celui de gardien de l'intérêt public. Ce rôle implique que l'État définisse les règles du jeu, crée ou protège les institutions qui encadrent la liberté d'action des consommateurs, des citoyens et des entreprises et laisse ceux-ci employer leur imagination et leur autonomie pour trouver des solutions ingénieuses aux problèmes, anciens ou nouveaux, qui se posent. Il faut faire confiance aux gens et libérer leur talent!

Notre vision renvoie à une nouvelle conception du rôle de l'État, pas à son étiolement. Il s'agit non pas de cantonner l'intervention de l'appareil d'État dans un pré minuscule, mais de mettre à jour son rôle. Objectif : un État plus stratège qu'opérateur, plus architecte qu'entrepreneur.

Car l'État ne peut tout simplement pas démissionner. Il est le seul agent qui puisse remplir certaines fonctions absolument névralgiques. Seul lieu de la légitimité politique, c'est à l'État que revient la tâche de procéder aux grands arbitrages et de définir l'intérêt public. Doit-on privilégier la croissance économique ? À quel prix ? Comment doit-on faire intervenir des considérations d'équité et de redistribution de la richesse dans les grandes orientations politiques ? Comment arbitrer entre les intérêts des différentes générations ? Seuls les gouvernements sont habilités à procéder à de tels choix. C'est là une fonction qu'on ne pourrait leur retirer.

On ne veut pas d'un État qui monopolise l'organisation des services de garde mais d'un État qui établit des cibles et informe les parents de leur qualité relative. On ne veut pas d'un État qui ramasse les poubelles, on veut un État qui établit les normes d'hygiène. On ne veut pas d'un État qui pave les routes mais d'un État qui s'assure de la qualité des chaussées.

Les changements que nous préconisons ne sont surtout pas à sens unique. On a besoin de plus d'État à certains égards et de moins d'État à d'autres. En la matière, la faculté de juger ne saurait jamais être abdiquée au profit de recettes toutes faites.

3. Redonner le pouvoir aux usagers

3.1 Redonner aux gens le droit de choisir

Dans le régime bureaucratique qui est le nôtre, l'usager d'un service public n'a plus de rapport autre que technique avec le dispensateur du service. L'empathie, le doux commerce, l'écoute, la proximité ont disparu ou ont été passablement laminés. Sommes-nous insatisfaits comme usagers ? À qui le dirons-nous pour qu'on en tienne compte ? Sommes-nous frustrés comme employé de l'État ? Comment suggérer de nouvelles façons de faire qui – bien qu'elles puissent améliorer le sort des usagers – ne plaisent pas aux dirigeants ?

Les Québécois ont soif de qualité, de rapidité et de flexibilité dans les services publics. Nous ne nous contentons plus de gober sans mot dire ce que le gouvernement offre. Nous sommes de plus en plus critiques et exigeants à l'endroit des établissements et des services gouvernementaux.

. Le temps est venu de nous libérer de l'emprise des monopoles, de nous permettre de récompenser ou de sanctionner les producteurs de services publics à l'aide de notre pouvoir d'achat. Les usagers auraient ainsi des canaux beaucoup plus efficaces que les tribunes téléphoniques à la radio pour exprimer leur appréciation ou leurs doléances. Les alertes aux failles viendraient beaucoup plus vite et n'auraient pas le temps de devenir des montagnes avant de déclencher des actions correctives.

Cette idée de liberté de choix à l'égard des services publics viendrait enrichir la gamme des libertés dont nous jouissons déjà. Aux libertés fondamentales, comme les libertés d'expression, de circulation, de culte, on peut chercher à en ajouter d'autres qui, pour ne pas revêtir un caractère aussi essentiel, n'en méritent pas moins d'être, selon le cas, restaurées, préservées, voire promues. La liberté de choix à l'égard des services publics s'inscrit dans ce mouvement.

3.2 Priorité à l'accessibilité, la fourniture reste à voir

L'idée d'autonomie du citoyen par rapport aux services publics met en relief la distinction fondamentale qu'il y a lieu de faire entre leur financement et leur fourniture. On fait d'habitude l'amalgame : si un service n'est pas directement fourni par l'État, c'est qu'il n'est pas public. Faux! Le véritable révélateur du caractère public d'un service, c'est son financement. Que le service soit fourni par un monopole du secteur public ou par des entreprises oeuvrant sur un marché compétitif est une question complètement différente. Il existe déjà plusieurs exemples du second cas. Ainsi vous pouvez en théorie choisir votre médecin librement (si vous en trouvez un). Celui-ci n'est pas un employé de l'État même si c'est la RAMQ qui paie ses honoraires. On comprend tout de suite que ce n'est pas parce qu'un service est essentiel qu'il doit être fourni par un monopole d'État. Si c'était le cas, on nationaliserait les épiceries.

Dans la plupart des cas, comme dans les services de garde d'enfants, il suffirait de fournir une aide financière au citoyen qui en a besoin et de le laisser acheter le service sur un marché libre.

Dans certains cas, la société peut décider qu'il y a un risque que le citoyen ne consomme pas assez d'un bien ou d'un service jugé nécessaire, notamment par les gens qui ont de la difficulté à gérer leur budget. Dans de tels cas, le gouvernement veut les inciter, voire les contraindre, à consommer le service. C'est le cas des services éducatifs par exemple, puisque trop de gens encore, faute d'être adéquatement outillés, ne sont pas en mesure d'accorder à l'éducation de leurs enfants autant d'attention et de suivi que la société le souhaiterait. Mais encore là, il n'est pas nécessaire de fournir le service en nature; l'État peut procurer au citoyen une aide financière sous une forme qui l'oblige à consommer un bien ou un service particulier plutôt que d'utiliser l'aide à d'autres fins. C'est la formule du chèque-service (dans la terminologie de l'OCDE), et qu'on appelle ici le bon.

Enfin, les conditions justifient parfois que l'État fournisse lui-même le service. Pensons à la justice ou à la police.

Bref, l'aide financière monétaire générale est la plus respectueuse des préférences et des contraintes personnelles du citoyen tandis que la fourniture de services en nature par un monopole d'État est la plus contraignante. L'aide financière conditionnelle, sous la forme d'un bon, se situe entre ces deux pôles.

En ouvrant de nouvelles possibilités pour la fourniture de services publics, on se donnerait la chance de réaliser des gains d'efficacité. Les différents fournisseurs potentiels d'un service public s'évertueraient à bien nous servir grâce à des mécanismes concurrentiels ouverts, transparents et incitatifs à la performance. Par ailleurs, de nombreux organismes communautaires ont déjà démontré leur aptitude à fournir une foule de services de proximité, notamment en matière d'accompagnement, d'insertion ou de référence.

Dans presque tous les cas, on peut maintenir l'accessibilité grâce au financement public et à la redistribution de la richesse qu'il induit, tout en accroissant l'espace de liberté du citoyen-consommateur. À la clé : retirer graduellement l'État de la fourniture directe du service et le spécialiser dans ses missions fondamentales : redistribution, financement de l'accessibilité, mutualisation des risques.

3.3 Services de garde : aux parents de choisir

En adoptant sa politique de places à contribution réduite — les places à 5 $ —, le gouvernement a réorienté son aide aux parents vers les services de garde. L'aide financière aux parents est devenue une aide en nature.

Le programme a incité des parents qui avaient les moyens de s'offrir d'autres modes de garde à demander une place à contribution réduite. De façon prévisible, les listes d'attente se sont mises à allonger. Non content de gérer les listes d'attente pour des HLM, des chirurgies cardiaques et des places en centre d'hébergement, le gouvernement s'est donné une nouvelle liste d'attente à gérer.

Sans qu'elle en porte le nom, nous avons assisté en 1997-1998 à la dernière grande vague de nationalisations de la part du gouvernement. En haussant la part du financement des garderies qui provient de subventions, le gouvernement les a pratiquement annexées au secteur parapublic. Les parents se voient maintenant menacer de journées de débrayage dans les Centres de la petite enfance (CPE), à l'échelle de la centrale à laquelle elles sont affiliées.

À chaque fois que l'État donne une aide en nature plutôt qu'en argent, il restreint l'espace de liberté des citoyens-consommateurs, dans ce cas-ci les parents. Or les parents sont les mieux placés pour choisir le mode de garde de leur enfant. C'est un choix qui relève de leurs horaires de travail, des styles de vie ou des valeurs de chacun. Si l'objectif est véritablement d'aider la famille, l'État devrait être neutre à l'égard de ce choix tout comme il l'est à l'endroit d'autres choix de vie.

Avant la politique des places à 5 $, le gouvernement pouvait déjà établir des normes pour assurer la qualité des services éducatifs à la petite enfance. Il pouvait aussi aider les parents à faible revenu. Il pouvait assurer une certaine disponibilité de service à travers le territoire et notamment dans les quartiers défavorisés. L'étatisation des services de garde constitue un excès. Le gouvernement pourrait se contenter de fournir une aide financière aux parents par l'entremise de la fiscalité ou d'un transfert monétaire, que celui-ci soit inconditionnel ou réservé à la garde d'enfants. Il peut aussi veiller à la qualité des services éducatifs. Le reste des décisions relatives au choix du mode ou du service de garde devrait appartenir aux parents.

3.4 Logement social : moins de béton, plus d'aide directe

D'après plusieurs études, le secteur privé peut fournir du logement abordable à moindre coût que le secteur public. En 1997, il en coûtait au gouvernement 680 $ par mois pour loger une personne seule dans un HLM existant et 1 062 $ dans une unité neuve. Un logement adéquat pour une personne seule ne coûtait à ce moment qu'environ 400 $ sur le marché privé ^[1]. Quand on tient compte des dépassements des coûts de construction, de l'exemption de taxes foncières dont bénéficient les HLM et les OSBL, des subventions et crédits d'impôt, des coûts d'entretien dans les HLM, qui sont gonflés par rapport à ceux de logements privés, et du coût de la bureaucratie associée aux programmes, le logement fourni par l'État finit par coûter plus cher à construire et à exploiter que le logement locatif privé.

On retrouve, à la porte des HLM, de longues listes d'attente formées de ménages à faible revenu qui auraient droit à une place en vertu de leur situation. Les besoins dépassent constamment la disponibilité, même si les gouvernements ont récemment repris la construction d'unités. Les ménages en attente se débrouillent alors sur le marché privé. Compte tenu de l'écart entre le coût d'un HLM fourni par l'État et le coût d'un logement sur le marché privé, le gouvernement aurait avantage à aider financièrement les ménages à faible revenu plutôt que d'exploiter lui-même un parc immobilier. Pour la même enveloppe budgétaire consacrée au logement social, il pourrait aider plus de personnes. Cette orientation réduirait l'iniquité actuelle entre les ménages qui sont dans un HLM et ceux qui sont sur la liste d'attente.

Cent cinquante mille ménages bénéficiaient du programme d'allocation-logement en 2001; c'est déjà plus que le nombre de places dans les HLM. Cette formule oblige le ménage à utiliser l'aide à des fins de logement tout en lui accordant la liberté de choisir celui qui lui convient le mieux. C'est la voie à suivre de préférence à la fourniture directe.

Le logement est un bien essentiel tout comme la nourriture et le vêtement. Or le gouvernement ne fournit ni nourriture ni vêtements aux pauvres; il leur donne simplement de l'argent avec lequel ils s'achètent ces biens sur le marché libre. Pourquoi devrait-il alors leur fournir du logement en nature ? Pourquoi substituer l'offre publique à l'offre privée ?

À l'époque où l'État devenait providence, celui-ci cherchait à répondre séparément à chacun des besoins d'une personne pauvre, dont le logement. Aujourd'hui on voit mieux les inconvénients de cette approche, tant pour le bénéficiaire de l'aide que pour le contribuable dont elle émane. Outre le coût de revient supérieur du logement fourni par l'État, il y a aussi la contrainte imposée au bénéficiaire. En lui fournissant le logement en nature, l'État le prive de la liberté de répartir ses maigres ressources selon ses propres préférences. Un ménage à faible revenu pourrait préférer se loger à tel ou tel endroit en fonction d'une multitude de critères (proximité du travail, des parents, du transport en commun, etc.) que lui seul connaît. En fournissant lui-même un parc limité de logements sociaux, l'État limite les choix des gens alors qu'un soutien financier direct leur donnerait accès au stock de logements locatifs privés.

On justifie parfois ce modèle par un argument paternaliste : une personne pauvre ne serait pas apte à réserver une partie de ses ressources au logement. Il vaudrait donc mieux le lui fournir en nature plutôt qu'en argent. Nous ne partageons pas cette vision (sauf pour les personnes atteintes d'une déficience intellectuelle ou pour les toxicomanes). Et même s'il s'avérait que l'État a raison de réserver une partie du budget du ménage au logement, alors une allocation financière dédiée conviendrait mieux que la fourniture directe de logements sociaux.

Par ailleurs, c'est la superposition d'une série de programmes sociaux, comme l'aide sociale, le logement social ou la gratuité des médicaments, chacun avec ses règles et son seuil d'admissibilité, qui crée les taux marginaux de taxation astronomiques qui frappent les ménages à faibles revenus. Un prestataire d'aide sociale qui attend une place en HLM va perdre sa place sur la liste s'il accepte un emploi : c'est là un désincitatif à l'emploi. En transformant la fourniture de logements sociaux en aide financière aux pauvres, qui sont généralement locataires de toute façon, on peut moduler l'aide selon le revenu, ce qui éliminerait le seuil fatidique.

3.5 Hébergement des personnes âgées : priorité aux soins

Quand l'État accueille une personne âgée dans un centre d'hébergement, il lui fournit deux services : l'hébergement et les soins, le nombre d'heures de soins étant établi en fonction de son état de santé.

Un peu comme les parents qui choisissent de garder leurs enfants à la maison, les adultes qui ne font pas appel au réseau public pour l'hébergement de leurs parents âgés sont pénalisés par rapport à ceux qui le font. Si on veut faire le pont entre les générations, cet effet de la politique actuelle est plus que contre-productif.

À la porte des centres d'hébergement, on retrouve l'habituelle liste d'attente. On accueille en priorité les personnes âgées les plus mal en point. Normal. On demande aussi une contribution monétaire selon le revenu de la personne. Pour réduire sa contribution ou pour se rendre éligible, un candidat peut faire semblant d'être pauvre.

On peut ici se demander si l'État doit fournir de l'hébergement aux personnes âgées ou si sa responsabilité n'est pas davantage de fournir des soins à ceux dont l'état de santé l'exige. On pourrait donner à la personne âgée une allocation qui couvrirait la valeur des heures-soins dont elle a besoin. Celle-ci pourrait se les procurer, à son choix, auprès du CLSC, auprès d'une aide-personnelle privée ou auprès d'une coopérative de maintien à domicile. Plusieurs organismes communautaires ont déjà développé une offre intéressante à cet égard.

Ainsi, il importerait peu que la personne réside chez elle, chez ses enfants, dans une maison intergénérationnelle ou dans un centre d'hébergement public ou privé. La valeur de l'allocation serait fonction de son état de santé et non de son lieu de résidence.

L'économiste Pierre Fortin a calculé que les coûts d'opération des centres d'accueil et d'hébergement ainsi que des centres hospitaliers de soins de longue durée, liés à l'État par des ententes de services, étaient plus faibles dans les établissements privés que dans les établissements publics ^[2]. Cela milite également en faveur d'une réorientation vers les individus de l'aide à l'hébergement (plutôt que de fournir l'aide en nature dans un centre d'hébergement).

Si l'aide à l'hébergement prenait une forme monétaire (que celle-ci devienne générale comme dans un revenu minimum garanti ou reste dédiée au logement), le gouvernement préserverait le filet de sécurité sociale, élargirait les options à la disposition des personnes âgées, et s'éviterait de devoir lui-même exploiter de coûteux centres d'hébergement. En outre, cette voie épargnerait aux personnes âgées le désagrément des listes d'attente, puisque l'offre privée peut répondre avec plus de souplesse à la demande en proposant une gamme de produits à des prix variés.

La qualité de vie des personnes âgées s'en trouverait rehaussée, car elles pourraient opter pour un mode d'hébergement plus conforme à leurs désirs et à leurs capacités. Or cela n'est pas rien : la dignité de la personne est nettement mieux respectée dans une telle formule, d'autant plus que la santé, notamment la santé mentale, des gens âgés n'est pas sans lien avec le mode d'hébergement et les sentiments qu'il inspire.

Cependant, il est clair que le gouvernement devrait continuer de jouer un rôle régulateur important. Les problèmes occasionnels de qualité des services fournis dans les établissements d'hébergement (sur-médication, négligence, qualité la nourriture ou sécurité des lieux) le justifient d'emblée. Son rôle serait bien plus important que celui de gérer un parc immobilier et un effectif. Il fixerait les normes, en contrôlerait le respect et diffuserait les résultats de ses évaluations dans le public. Ce système transparent donnerait aux familles des personnes âgées hébergées une information objective sur la qualité relative des établissements. Pour le reste, c'est la concurrence entre les établissements qui les pousserait à se dépasser et à offrir le meilleur rapport qualité/prix à la clientèle.

3.6 Écoles : accès, choix et qualité

Vu l'importance de l'éducation, tant pour un jeune que pour la société, les Québécois ont décidé, tout comme les citoyens de la plupart des sociétés industrialisées, d'obliger les jeunes à fréquenter l'école jusqu'à l'âge de seize ans. Normal : l'éducation est le tremplin de la vie et nous assumerions tous des coûts immenses si encore plus de jeunes décrochaient de l'école.

Mais en plus de contraindre les jeunes à fréquenter l'école, on a limité le choix de l'école par les parents. C'est le territoire sur lequel ils demeurent qui détermine normalement à quelle école publique ils peuvent inscrire leur enfant. Si on est insatisfait de l'école du quartier, les recours efficaces sont rares. On peut toujours se plaindre à l'école : on se fera répondre que c'est une question de ressources. On peut toujours aller voir son commissaire scolaire : on apprendra que les commissions scolaires ont plus d'emprise sur la qualité des édifices que sur celle de l'éducation comme telle. On peut demander le transfert de son enfant dans une autre école, cela dépendra de la disponibilité de places-élèves. On peut toujours essayer de déjouer le système en empruntant l'adresse de la soeur ou du cousin qui demeure dans le bon quartier, mais c'est tricher. Le seul recours effectif, c'est l'école privée — avec ses frais de scolarité. Évidemment, cette sortie de secours n'est pas à la portée de tous ; les parents dont les revenus sont limités sont particulièrement coincés.

Quand on oblige un enfant, avec ses besoins et caractéristiques propres, à fréquenter une école inadaptée à ce qu'il est, alors le désenchantement, puis le décrochage, guettent cet enfant. L'égalité des chances passe par l'accès des jeunes à une bonne éducation. C'est si vrai qu'il est inacceptable de condamner des jeunes à fréquenter une école incapable de réveiller leur passion, de les aider à aller au bout de leur potentiel. Il faut donner à ces jeunes une alternative, la garantie d'un accès à quelque chose de meilleur.

Le réflexe traditionnel au Québec, devant à peu près n'importe quel problème du système d'éducation, est d'en appeler à une injection de ressources additionnelles. Pour dorer la pilule, on appelle ça un investissement plutôt qu'une dépense. Peu importe que le Québec consacre déjà à l'éducation une part de son PIB plus importante que le Canada et d'autres pays de l'OCDE ^[3], c'est toujours, dit-on, un problème de ressources.

Ajouter de l'argent dans le système d'éducation, dans le contexte actuel, c'est comme verser de l'eau sur une plante exposée au soleil du désert. Une bonne partie de l'eau a le temps de s'évaporer avant de pénétrer le sol en profondeur — là où les enseignants et les spécialistes en contact direct avec les élèves triment dur. Sans doute que l'éducation a besoin d'argent, mais sur le terrain, là où cela compte. Il est temps d'essayer une autre formule.

Imaginons que l'on renverse la pyramide du système. L'argent entrerait dans le système par ses établissements, à l'aide d'un bon d'étude remis aux parents. Ensuite, une partie de cet argent serait remis aux commissions scolaires pour les différents services partagés.

Remettre le pouvoir aux parents, au-delà des slogans, c'est leur donner les moyens d'exercer ce pouvoir. Le bon d'études constitue un moyen privilégié de ce point de vue. Ce n'est pas là une fin en soi. C'est un moyen de centrer les efforts et les ressources sur les besoins de la personne.

4. Offre : libérer le talent et l'initiative

Quand il s'agit de débattre de la qualité et du coût des services publics, les fonctionnaires et les autres employés de l'État n'ont pas souvent le beau rôle. Ils sont régulièrement critiqués par les usagers, dénigrés par les contribuables, voire carrément méprisés par les gens du secteur communautaire. Cette dévalorisation du service public constitue un véritable gâchis pour l'ensemble de la société. Les fonctionnaires sont démobilisés. Le burn-out décime les rangs des infirmières et des enseignants. Des chefs d'établissement comptent les mois les séparant de leur retraite. Partout, la morosité sape les énergies. Quand le gouvernement a offert à bon nombre d'infirmières et de médecins la possibilité de prendre leur retraite, on s'est rué vers la sortie. Résultat : une pénurie de ressources 100% made in Québec.

Mais chaque médaille a son revers. Pour chaque patient fatigué d'attendre, il y a une infirmière qui a quitté le réseau, il y a un médecin en congé forcé plusieurs semaines par année. Pour chaque parent insatisfait de la qualité de l'éducation fournie à son enfant, il y a un enseignant obligé d'utiliser une approche pédagogique à laquelle il croit plus ou moins. Pour chaque politicien qui cherche le moyen de réformer le système par le haut, il y a un chef d'établissement qui a les mains liées par les innombrables directives qui l'encadrent.

Comment tout cela a-t-il pu arriver? Tranquillement, de façon bien intentionnée et un peu sans qu'on s'en rende compte, on a transformé les médecins en dispensateurs de soins et les patients en bénéficiaires. La relation empathique entre le soignant et son patient en a pris pour son rhume. On a changé les professeurs en travailleurs de l'éducation et on en a fait des exécutants de stratégies pédagogiques conçues à Québec. Ils font leur travail, mais ils ne sont plus responsables des résultats. On a tellement voulu éliminer l'arbitraire dans l'administration publique, qu'on a fini par nier la capacité de jugement des fonctionnaires. Ne nous étonnons donc pas de leur aversion à prendre des décisions tant soit peu délicates : ils jouent selon les règles du jeu. Partout on a normalisé, bureaucratisé, tué l'esprit d'initiative et le sens des responsabilités des serviteurs du public. Ne nous surprenons donc pas lorsque des cas particuliers d'individus lésés par le système rebondissent à l'Assemblée nationale et exigent une intervention ministérielle : c'est le résultat de la centralisation excessive du système. Quand les dirigeants refusent de déléguer, ils s'approprient la tâche de leurs subalternes.

Imaginons maintenant un autre monde. Un système qui incite les acteurs à se dépasser, à prendre des initiatives, un système qui récompense les comportements exemplaires. Dans ce monde, les fonctionnaires ne craindraient plus d'exercer leur jugement et de prendre des décisions; le personnel médical s'attarderait à chaque patient comme s'il s'agissait d'un ami; les enseignants seraient libres d'innover. La population valoriserait le service public, celui-ci attirerait les meilleurs gestionnaires et foisonnerait d'innovateurs. Les contribuables paieraient leurs impôts sans rechigner parce qu'ils verraient la valeur des services ainsi financés. C'est vers cet idéal que le gouvernement pourrait s'orienter, tant pour le bénéfice des consommateurs que des producteurs de services.

Ce monde est possible — à condition que nous n'ayons pas froid aux yeux. Il ne s'agit pas d'entreprendre une autre ronde de réformes des structures, de fusions ou de rationalisations. Cette approche bureaucratique ne fait qu'empiler règles et structures les unes par-dessus les autres. Nous parlons plutôt ici d'un changement fondamental dans la culture organisationnelle du service public.

Car tel est bien le noeud de toute l'affaire : la gestion de l'appareil gouvernemental n'a pas été remise en cause depuis fort longtemps. Alors que certains problèmes apparaissent, comme des problèmes de santé, de voirie ou de culture, leur solution réside non pas dans l'expertise spécifique requise dans chaque cas mais dans l'exécution générale qui fait défaut un peu partout.

La clé de cet autre monde existe : rapprocher les intérêts des usagers et ceux des producteurs de services, rétrécir la distance qui sépare le citoyen du fonctionnaire, pour que tous comprennent davantage la portée de leurs gestes.

4.1 Place aux innovateurs !

Un directeur général d'hôpital reçoit de sa régie régionale ou du ministère au moins une nouvelle directive, norme, règle ou politique-cadre chaque semaine. Et c'est sans compter la douzaine de conventions collectives auxquelles il est assujetti sans les avoir négociées. Chacune de ces bibles compte un bon 200 pages — sans parler des annexes.

Il y a 30 ans, le gouvernement a assumé une responsabilité fondamentale en matière d'assurance santé. Il se voit maintenant responsable de l'ensemble du « système de santé ». Nous avons maintenant droit au spectacle quasi quotidien, mais non moins étonnant, de ministres de la Santé dictant aux établissements comment gérer leurs affaires — ce qu'ils considèrent comme étant de leur droit puisqu'ils ont une responsabilité globale à l'égard du système.

Les directeurs généraux d'hôpitaux, les directeurs d'école, les dirigeants d'établissement sociosanitaires de toutes sortes sont les chefs du secteur parapublic sur le terrain. On leur demande de répondre aux multiples demandes de la clientèle, d'implanter les réformes conçues à Québec, et bien sûr d'éviter tout manquement qui pourrait embarrasser leur ministre à l'Assemblée nationale. On leur refuse cependant la marge de manoeuvre qu'il leur faudrait pour répondre à toutes ces attentes. Ils sont coincés entre les attentes des clients, la contrainte budgétaire imposée par Québec et les rigidités des conventions collectives. On les habille d'une camisole de force et on leur demande des contorsions. Un peu comme les contribuables sont poussés vers le travail au noir par une fiscalité abusive, les chefs d'établissement sont contraints « d'innover  au noir » pour échapper aux directives trop contraignantes.

Néanmoins, nous pouvons nous estimer chanceux, car l'administration centrale veille à notre bien-être... En santé, à partir d'un creux de 2% en 1980, les coûts d'administration du système ont triplé en proportion, pour atteindre 7% en 1997 — à mesure que se concrétisait l'orientation de régionalisation du système ^[4]. Cela se comprend : les directives et les politiques qui encadrent les chefs d'établissement ne sont pas le fruit d'une génération spontanée. Il faut, à l'échelle du ministère et des régies régionales, des centaines de ressources fonctionnelles pour les concevoir, les diffuser et en contrôler le respect. On pourrait trouver des exemples semblables dans presque chaque secteur d'activité gouvernementale. Le résultat est partout le même : une surabondance de faiseurs de politiques et une pénurie d'exécutants en contact direct avec la clientèle.

Un autre vice fait tache d'huile : la prépondérance des plans sur les suivis, la quasi domination de la pensée structurante sur l'exécution. Le modèle actuel d'intervention passe par l'adoption d'une loi générale que suivront beaucoup trop tardivement les règlements afférents. Mais comment s'assure-t-on de l'atteinte des objectifs qui ont donné lieu à la loi? La faille réside dans cette totale indifférence aux résultats — à moins qu'ils ne soient politiquement embarrassants. Il n'y a pas d'états annuels quantifiés comme on l'exige des compagnies ou de bulletins comme à l'école ou de scores comme au hockey. On fait des plans de match, on se procure des habits et des bâtons, on détermine la température optimale de la patinoire et on pense que la victoire s'ensuivra. Ce qui permet aux dirigeants d'aller en vacances pendant que se déroulent les éliminatoires !

Quelle prétention nous avons eue de croire que toutes les bonnes idées devaient émaner du centre ! Bien des gens dans les écoles, les cégeps et les universités, dans les directions régionales des ministères, dans les hôpitaux et les régies régionales, ont des idées pour changer les pratiques, améliorer les façons de faire, adapter l'offre. Mais ils sont limités dans leur initiative par la pléthore de normes qui les menottent. On commence par gaspiller ainsi le talent des fonctionnaires, des administrateurs d'État, des chefs d'établissement; ensuite, on déplore leur démobilisation...

L'innovation locale dans les modes de fourniture de services devrait être la bienvenue au lieu d'être vue avec suspicion. Ne serait-il pas temps de renverser le fardeau de la preuve? Ce devrait être aux défenseurs du statu quo de démontrer qu'une proposition d'innovation est contraire à l'intérêt public et non pas à l'innovateur de démontrer que son innovation n'y est pas contraire.

4.2 Plus de marge de manoeuvre aux gens sur le terrain

Quand il s'agit d'améliorer la performance d'un système, celui de l'éducation, de la santé ou un autre, on peut approcher le problème à partir de trois angles différents.

La stratégie la plus souvent réclamée consiste à injecter plus d'argent dans le système, sans en préciser la destination exacte ni l'effet réel sur les résultats. Plus d'argent représente toujours un baume sur une plaie. Mais un baume n'est pas un remède. On a vu que le Québec consacre déjà beaucoup d'argent à l'éducation, et passablement à la santé, par comparaison avec les pays de l'OCDE. Quand on sait combien il est facile dans un système bureaucratique centralisé de gaspiller des ajouts considérables de fonds sans obtenir de différence tangible sur le terrain, cette stratégie n'apparaît pas la plus sensée. Enfin, dans le contexte de nos finances publiques, comme on le verra plus loin, il faudra nécessairement être imaginatif au lieu de simplement rouvrir le boyau et tout arroser de dollars. L'approche pompier a atteint ses limites.

La seconde stratégie consiste à resserrer les contrôles effectués par les autorités ministérielles sur les pratiques, voire les gestes posés par les professionnels sur le terrain. C'est la tentation bureaucratique lorsque l'argent se fait rare. Elle aussi s'est avérée inefficace, voire contre-productive. Le contrôle centralisé n'assure en rien la qualité du service. La micro-gestion pousse nombre de médecins, d'infirmières, de directeurs d'école et d'enseignants compétents à quitter le système public ou à changer de métier. Max Gammon, un médecin ayant étudié le système de santé en Grande-Bretagne, a appelé le phénomène le « déplacement bureaucratique » : les meilleurs prestateurs de services sont remplacés par les gens les plus aptes à naviguer dans un environnement bureaucratique, c'est-à-dire à obéir aux ordres de la hiérarchie.

Une troisième stratégie consisterait à décentraliser le contrôle du produit jusqu'au niveau des établissements; à accorder aux chefs d'établissement plus d'autonomie de gestion; et à les rendre enfin plus imputables de leurs résultats. C'est dans cette direction que le Québec devrait s'orienter.

On pourrait élargir la marge de manoeuvre des établissements sur deux plans. Sur celui de l'offre, les chefs d'établissement et leurs équipes pourraient avoir, de concert avec leur conseil, plus de latitude pour réaliser leur vision d'établissement et adapter leur offre aux besoins locaux. La qualité d'un service public englobe plusieurs dimensions : efficacité, rapidité, flexibilité, etc. C'est à ses usagers, pas aux planificateurs d'un ministère, d'indiquer aux chefs d'établissement lesquels sont les plus importants. C'est à ces derniers de comprendre leur clientèle et d'y adapter leur offre. Sur le plan de la gestion d'autre part, on pourrait aménager un espace de négociation où les chefs d'établissement pourraient adapter certaines dispositions normatives des conventions collectives au contexte local. On pourrait leur donner les moyens de récompenser le talent et l'initiative dans leurs équipes. On pourrait enfin leur donner accès à la sous-traitance.

Cette approche libérerait le talent créateur des fonctionnaires, des professionnels et des cadres qui veulent servir adéquatement le public. Elle valoriserait la créativité et l'effort, stimulerait l'innovation et améliorerait la satisfaction au travail.

Inévitablement, les innovateurs vont parfois se tromper. Nous devons apprendre à tolérer l'échec. Quand il est occasionnel, c'est un résultat normal d'un processus d'expérimentation. Chacun apprend de ses erreurs et souvent de celles des autres. Pour ne jamais se tromper, il n'y a qu'un seul moyen : ne jamais rien entreprendre. Mieux vaut parfois errer et apprendre que de rester embourbés dans le statu quo. C'est rien de moins qu'à un véritable changement de culture auquel nous en appelons.

Les ministères pourraient apprendre à laisser aux chefs d'établissement plus de marge de manoeuvre quant aux stratégies d'intervention et aux façons de faire. Ces chefs porteraient moins d'attention aux intrants et aux méthodes et davantage aux résultats. À cette fin, ils devraient développer leur capacité d'évaluation et surtout, prendre l'habitude de diffuser les résultats de leurs évaluations auprès des consommateurs afin que ceux-ci puissent prendre des décisions éclairées. C'est aux consommateurs de services de récompenser ou de sanctionner les producteurs, à travers le choix de leur fournisseur. Ainsi nous responsabiliserions les établissements auprès de leur clientèle.

Le système d'enseignement primaire et secondaire offre un bon exemple d'un secteur où les établissements pourraient davantage diversifier leur offre.

4.3 Feu vert aux écoles à vocation particulière

Les écoles à vocation particulière illustrent ce mouvement de diversification de l'offre. De 1997 à 2001, le gouvernement avait imposé un moratoire sur la création de ce type d'école. Devant la popularité de cette formule auprès des parents, il s'est récemment ravisé, quoique à reculons. Pourquoi ne pas donner aux parents ce qu'ils réclament, notamment en favorisant l'émergence de petites institutions à vocation particulière ou de programmes particuliers à l'intérieur d'écoles plus grandes?

On vise ici aussi bien les élèves qui ont besoin de soutien adapté, que ceux qui recherchent un programme enrichi ou ceux qui désirent développer une habileté particulière dans une matière ou une discipline. Selon une étude de la Commission scolaire de Montréal ^[5], les écoles à projet éducatif particulier se sont développées tant dans les milieux les plus défavorisés que dans les moins défavorisés. Aux examens de fin d'année, à la fin du primaire, les élèves inscrits aux volets particuliers de formation d'une école ont obtenu de meilleurs résultats que les élèves des classes régulières de l'école. L'étude conclut que « [...] la sélection des enfants à l'aide de critères basés sur la performance académique des élèves n'est pas toujours justifiée [...] et que les projets éducatifs particuliers sont des formules pédagogiques motivantes pour les élèves [...] en soi sont suffisantes pour les inciter à redoubler d'efforts afin d'améliorer leurs performances académiques. »

Il y aurait aussi lieu d'expérimenter d'autres types de rapports contractuels entre l'État et les écoles. Les écoles à charte, par exemple, peuvent être constituées sur la base d'un contrat entre l'école et la commission scolaire. Le contrat stipule des objectifs de rendement pour l'école et en échange la libère de certaines contraintes inhérentes au système public.

À l'évidence, chacun peut mesurer la distance qui sépare la situation actuelle de cette vision. Il reste à vérifier si nous souhaitons, comme société, nous orienter dans cette direction.

Nous avons pris l'enseignement primaire et secondaire comme exemple. Mais en fait, on pourrait accorder plus d'autonomie aux acteurs sur le terrain dans à peu près tous les services publics. Il s'agit toujours de réduire le contrôle central sur les stratégies, d'augmenter la capacité de mesure des résultats pour assurer la transparence du système, et de donner aux usagers-consommateurs des moyens, comme les bons, de voter avec leurs pieds.

4.4 Mettre fin aux monopoles sur l'offre

N'est-il pas cocasse que le service de buanderie d'un hôpital puisse soumissionner sur un appel d'offres lancé par un hôtel, mais qu'une buanderie privée ne puisse venir concurrencer celle de l'hôpital dans sa chasse gardée?

Personne ne devrait détenir de droit exclusif sur la fourniture d'un service public. Un établissement public, un ministère ou une municipalité devraient avoir le droit de faire appel à des ressources internes, à l'entreprise privée ou à des organismes communautaires pour faire un travail. Si on veut faire prévaloir l'intérêt des citoyens-contribuables, c'est le rapport qualité-prix qui doit déterminer le choix du fournisseur, et rien d'autre.

Plusieurs syndicats détiennent un monopole sur le service fourni par leurs membres à un organisme public. Leur emprise sur l'offre du service permet à leurs membres de jouir de conditions de travail supérieures à ce que leurs confrères obtiennent dans un marché libre. Souvent, ce sont les clauses normatives régissant l'organisation du travail qui creusent l'écart entre le coût d'un service fourni par les syndiqués du secteur public et le prix de ce même service sur le marché libre.

Cet écart entre les conditions de travail des employés visés et le prix du marché résulte du monopole que ces employés détiennent sur l'offre. Du point de vue du contribuable, il représente un potentiel de taxation mal utilisé ou un fardeau fiscal carrément excessif. On a beau chercher, il n'y a pas d'argument éthique qui justifie que l'ensemble des contribuables, dont bon nombre de ménages à faible et moyen revenu, versent une rente à certaines catégories d'employés de l'État.

La réforme municipale au Québec a fait beaucoup parler. On a restructuré, on a fusionné, on menace même de dé-fusionner. Mais une question reste sans réponse: l'exercice aura-t-il été rentable pour les contribuables municipaux? L'impôt foncier va-t-il baisser ou augmenter? D'après les premiers budgets des nouvelles villes fusionnées, notamment à Montréal, il appert qu'il n'y a pas encore d'économie — malgré la liquidation des surplus accumulés par les anciennes villes de banlieue.

Le monopole syndical sur certains services municipaux, l'obligation de réembaucher tous les employés des anciennes villes, sont autant d'obstacles qui empêchent les nouvelles villes fusionnées de réaliser les économies d'échelle auxquelles elles devraient pouvoir s'attendre. Si on faisait sauter ces obstacles, les fusions municipales pourraient vraiment profiter aux contribuables.

C'est limpide comme du cristal : les administrations municipales n'ont pas les moyens de livrer à leurs contribuables les économies promises. En donnant aux élus municipaux la possibilité de faire appel à des sous-traitants dans le but de réduire leurs coûts, le gouvernement prendrait le parti des contribuables municipaux. Il en va de même pour les chefs d'établissement, les sous-ministres et les dirigeants d'organisme : quand on demande aux gestionnaires de se contorsionner pour tout à la fois améliorer la qualité du service, en maintenir la gratuité, et respecter le budget alloué, c'est la moindre des choses de desserrer un peu la camisole de force qui les étreint.

4.5 Créons des ouvertures aux fournisseurs de services publics

Quand on parle de sous-traitance, on pense habituellement à des services municipaux comme le déneigement, la voirie ou l'enlèvement des ordures. À l'égard des établissements du réseau de la santé, on pense aux services d'hôtellerie et de buanderie. À l'égard des ministères et organismes, on pense à l'informatique et aux télécommunications. Ce sont là les exemples traditionnels, mais il n'y aucune raison d'en rester là : on peut voir plus loin.

En éducation, une commission scolaire pourrait émettre un appel d'offres pour amener différents fournisseurs de services éducatifs (écoles publiques ou privées existantes, projets nouveaux) à rivaliser d'ingéniosité dans l'élaboration de solutions novatrices à l'intention d'élèves en difficulté d'apprentissage. Il s'agit d'introduire une séparation organisationnelle entre la commission scolaire, qui reste politiquement et financièrement responsable de fournir les services éducatifs à la population, et les écoles qui fournissent le service.

En santé, le gouvernement pourrait émettre un appel d'offres pour un volume d'opérations de cataracte, afin de régler une liste d'attente. Les cliniques privées qui offrent déjà ce service au prix du marché pourraient soumissionner en offrant un escompte au volume. Le gouvernement pourrait ainsi réaliser des économies par le jeu de la concurrence. Selon un sondage réalisé pour la Commission Clair, 81% des répondants sont d'accord pour que le secteur privé donne certains services de santé publics, comme les chirurgies d'un jour, et se fasse payer par le gouvernement.

Dans les services sociaux et les mesures d'aide à l'emploi, l'État fait déjà largement appel à des organismes communautaires pour fournir des services d'intégration, d'accompagnement, de référence à toutes sortes de groupes. Les gens du communautaire regardent le secteur public et remarquent le fossé qui sépare les conditions de travail des uns et des autres. De l'autre côté du fossé, les syndicats l'observent tout autant et essaient parfois de syndiquer les employés des organismes sans but lucratif (OSBL). Plutôt que de s'attacher à re-découper les parts du gâteau, l'État ne devrait-il pas plutôt faire abstraction du statut de son fournisseur? Que celui-ci soit une unité syndicale, une entreprise privée ou un organisme communautaire importe peu, en définitive, aux yeux du bénéficiaire du service et du contribuable. Si le critère déterminant était le rapport performance/prix, tout le monde serait sur un pied d'égalité. Les appels d'offres favorisent ce traitement égalitaire et incitent chacun à rivaliser d'efficacité.

Il faut deux clés pour déverrouiller la sous-traitance et établir un marché concurrentiel des services publics. La première se trouve dans les articles 45 et 46 du Code du travail; nous abordons cette question au chapitre 7 sur la réglementation. La seconde se trouve dans notre conception de ce que doit faire un gouvernement.

Si nous voulons continuer dans la voie du clientélisme, qui nous affaiblit tous à force de faire des cadeaux à chacun, alors nous n'avons rien à faire. Si par contre nous voulons faire prévaloir l'intérêt général, c'est-à-dire les meilleurs services publics au plus faible coût, alors nous devons le dire haut et fort. C'est uniquement alors qu'un gouvernement pourra changer les règles du jeu.

5. CONCLUSION

5.1 Un État toujours redistributeur, une société toujours aussi solidaire

Loin d'être incompatible avec sa fonction redistributive, cette orientation met en fait l'accent sur celle-ci. Un État moins embourbé dans la fourniture directe des services aurait plus de liberté pour se consacrer à l'accessibilité aux services et à la mutualisation des risques. Par exemple, la mobilité sociale et l'égalité des chances seraient accentuées par des politiques comme les bons d'études. L'accès aux soins personnels pour les personnes âgées serait accru si l'État s'attachait à financer l'accès à ces soins plutôt que de gérer un parc immobilier de centres d'hébergement.

En s'associant à des partenaires privés et communautaires, ou en leur faisant une plus grande place, l'État promeut à la fois l'efficacité dans la fourniture des services, la croissance économique et l'entrepreneurship. Le résultat sera que des centaines d'agents libres miseront sur leur inventivité pour mieux servir une population libérée de l'emprise des monopoles d'État. Des millions de consommateurs et de citoyens verront leur autonomie s'accroître en même temps que la palette des alternatives auxquelles ils auront accès.

Ce qui a fait augmenter la part des dépenses des administrations publiques dans le PIB, au fil des ans, ce ne sont pas tant les transferts monétaires aux individus, qui constituent de la redistribution pure, ni la production de biens publics comme les routes. C'est surtout la production publique de biens privés et semi-privés, comme la santé et l'éducation, qui profitent surtout à l'individu qui les consomme, qui a augmenté, sans parler de toutes les structures gouvernementales qui ont poussé comme des champignons. C'est la fourniture par l'État de services publics qui coûte cher.

Qui sait le mieux dépenser l'argent du contribuable : le gouvernement ou le contribuable lui-même? Si on veut accroître l'autonomie du citoyen-contribuable, il faut remettre l'argent dans ses poches et le laisser acheter lui-même une partie des biens privés actuellement fournis par l'État. Si on veut continuer à obliger nos concitoyens à consommer des services éducatifs ou des soins de santé de préférence à d'autres biens, on peut prélever les ressources nécessaires auprès des contribuables et les leur redistribuer sous forme de bons ou de couverture d'assurance, tout en leur laissant le loisir de décider du fournisseur de services. D'une façon ou d'une autre, il y a moyen d'accroître leur espace de liberté.

Nous partageons au Québec une large sensibilité au sort des démunis, un souci justifié pour leur inclusion dans la société, pour la lutte à l'exclusion sous toutes ses formes. Cependant, être solidaires n'implique nullement le dirigisme d'État. Il faut dorénavant refuser ce raccourci.

L'action redistributive de l'État doit devenir plus efficace, prendre davantage la forme de transferts en argent, et moins celle de services en nature et de réglementation des prix. En privilégiant la redistribution de ressources financières aux individus de préférence à la fourniture directe des mêmes services, en réduisant le nombre de structures bureaucratiques et en recentrant l'État sur ses fonctions essentielles, on diminuerait les besoins financiers du gouvernement et les ressources qu'il prélève dans l'économie. Cela relancerait la croissance et fournirait des opportunités à tous les travailleurs, et surtout à ceux qui ne sont pas déjà protégés par le système, leur permettant ainsi d'améliorer leur condition. Toute la société s'en porterait mieux.

Footnotes

^[1] Société d'habitation du Québec, L'Action gouvernementale en habitation, Orientations et plan d'action, Québec, 1997, p. 5.

^[2] Pierre Fortin, Examen des coûts comparatifs des réseaux privé et public en matière de gestion des centres d'accueil et d'hébergement et des centres hospitaliers de soins de longue durée. École des sciences de la gestion, Université du Québec à Montréal, février 1997.

^[3] Institut de la Statistique du Québec, juin 2002.

^[4] Pierre-Yves Crémieux and Pierre Ouellette, « Diagnosing the Illness », Options politiques, Institut de recherches en politiques publiques, mai 2000.

^[5] Claude Daviau et Lionel Olivier, Les Écoles à projet éducatif particulier. Rapport d'analyse P-22-193, Commission scolaire de Montréal, mars 2001.

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