Christian Rouillard
Éric Montpetit
Isabelle Fortier
Alain-G. Gagnon

Les Presses de l'Université Laval, 200 pages, 2004

Chapitre 3

L'architecture de la réforme québécoise,
sa démarche et ses instruments

« Il y a 40 ans, un gouvernement issu de notre formation politique a placé le Québec sur la voie de la modernité. Les membres de ce gouvernement étaient réunis par un enthousiasme et une conviction inébranlables. Ils avaient la certitude, jusqu'au plus profond de leur âme, d'inaugurer quelque chose de grand ; d'être de ceux choisis par le temps et sa nécessité pour amener le Québec plus loin. Ce même sentiment anime aujourd'hui mon équipe et moi-même. [...] Cet État croira dans la primauté des libertés individuelles. Il croira que la réussite du Québec ne réside pas dans ses structures, mais en chacun de nous. C'est cette réussite individuelle qui permettra une meilleure répartition de la richesse et une plus grande justice sociale.»

Jean Charest.¹

Introduction

   Dès son discours inaugural, le nouveau premier ministre Jean Charest donne le mot d'ordre de la réingénierie : le gouvernement élu s'attaquera aux « structures » de l'État dans le but de désenchevêtrer les libertés individuelles. Il avance ainsi que c'est par la recherche de leur intérêt individuel que les Québécois et les Québécoises participeront le mieux à édifier l'intérêt général et collectif, atomisant du coup la relation dynamique qui lie l'État à la société civile et, par-delà, réduisant cette dernière à une simple agrégation de clients, consommateurs et citoyens individuels. S'appuyant sur un enthousiasme et une conviction inébranlables, auxquels se conjuguent la force tranquille de la certitude, le gouvernement libéral entend donc lancer une Seconde révolution, tranquille ou non, par la mise en oeuvre de la réingénierie de l'État québécois, afin de placer le Québec dans la voie de la post-modernité.

   La réingénierie nous est présentée, dans le discours gouvernemental, à travers une métaphore architecturale qui, par son apparence neutre et apolitique, permet de masquer son contenu fortement idéologique, ainsi que de passer sous silence le fait que ses modalités concrètes de mise en oeuvre et ses caractéristiques spécifiques n'ont jamais été débattues publiquement. Elle est annoncée comme étant aussi emballante que l'était la construction de l'État québécois, mais, surtout, elle promet implicitement d'être aussi radicale. En tant que démarche architecturale, la réingénierie propose de construire du neuf sur du vieux en substituant le modèle du marché au modèle bureaucratique, tout en prétendant préserver les valeurs de ce dernier, telles que la valorisation du service public, l'intégrité, l'impartialité, la transparence et l'imputabilité. Cette nouvelle révolution découlant de la réingénierie sera-t-elle toutefois aussi significative que la première, celle qui se traduisit au début dans années soixante par la construction de l'État québécois moderne ? Le nombre et surtout l'ampleur des conséquences multiformes de cette réingénierie seront-ils vraiment comparables à ceux de la Révolution tranquille ? Quels sont donc les véritables paramètres de sa mise en oeuvre, tels qu'ils se dessinent dans le Plan de modernisation 2004-2007 ? En définitive, sommes-nous réellement sur le point de connaître, comme le suggère le gouvernement libéral, une autre période charnière dans l'histoire de l'administration publique québécoise ?

   Dans ce troisième chapitre, nous analyserons en profondeur les principaux éléments constitutifs du Plan de modernisation 2004-2007, à savoir le document déposé par la Présidente du Conseil du trésor Monique Jérôme-Forget en mai 2004, dans le but d'expliciter les balises stratégiques et opérationnelles de la démarche de réingénierie du gouvernement libéral. À cette fin, sans ignorer la dimension externe de la gouvernance québécoise, une attention particulière sera portée aux effets prévisibles de la démarche libérale sur la dynamique qui lie les ministères aux organismes centraux, sur les relations entre les politiciens et les hauts fonctionnaires, sur la responsabilité et l'imputabilité individuelles et collectives, de même que sur les partenariats public-privé (PPP) et la nouvelle agence qui en sera responsable, soit l'Agence des partenariats public-privé (APPP). Le partage du risque, le poids de la concurrence, la complexité des contrats, l'asymétrie des partenaires et l'érosion de la capacité interne de l'administration publique québécoise seront alors discutés à la lumière des PPP, cet instrument privilégié de la reconfiguration de l'État proposée par le nouveau gouvernement libéral.

Le Plan de modernisation 2004-2007 :
une synthèse des principaux éléments constitutifs

   Depuis plusieurs années au Québec, les gouvernements successifs jonglent avec des idées de réforme de l'administration publique et du rôle de l'État, tel qu'en témoigne le premier chapitre. L'avènement du gouvernement Charest, avec son projet de « réingénierie », dont nous avons explicité les sources théoriques et les affiliations idéologiques dans le deuxième chapitre, nous entraîne vers un changement radical de la gouvernance québécoise dont la légitimité soulève des doutes, comme nous le démontrerons dans le dernier chapitre de cet essai. Avec le dépôt du Plan de modernisation 2004-2007, la présidente du Conseil du trésor confirme son intention de passer rapidement à l'action : en effet, la première vague de la réforme comporte des changements importants quant à « l'amélioration des façons de faire ».

   Ce plan de modernisation cherche à se légitimer à partir de deux principaux constats, soit le piège budgétaire et les changements démographiques, qui visent à convaincre du contexte de crise rendant le statu quo « irresponsable » et la réforme « inéluctable »². Le troisième constat, qui n'en est pas vraiment un, indique que des solutions existent ailleurs à un « problème » qui, pourtant, ne semble pas encore clairement défini. L'idée enthousiaste de « progrès »³ sur laquelle mise le gouvernement est particulièrement optimiste, sinon naïve : en effet, contrairement à ce que suggère le gouvernement Charest, certains pays ayant adopté ces solutions en sont aujourd'hui à prendre leurs distances avec celles-ci.

   Si l'on pose un regard d'ensemble sur l'architecture proposée, il faut admettre qu'on y retrouve une centralisation administrative qui accroît l'asymétrie à la faveur du Conseil du trésor, à laquelle s'ajoute la création de trois agences centrales qui empiéteront directement sur les activités stratégiques des ministères. En effet, ces trois nouvelles agences visent explicitement à centraliser : 1) la prestation des services et la relation des citoyens avec l'État par le gouvernement en ligne (Services Québec); 2) l'expertise sur les partenariats public-privé (Agence des partenariats public-privé); et 3) la gestion des ressources humaines, matérielles, financières et informationnelles (Centre des services administratifs).

   Une telle dynamique de centralisation est pourtant contraire à l'intention affirmée de s'inspirer « de nouvelles approches, fondées sur la décentralisation des responsabilités couplée à une imputabilité accrue des gestionnaires, face aux résultats obtenus⁴ ». Dans l'ensemble, le devis proposé est essentiellement basé sur un exercice budgétaire centralisateur qui conduit à un affaiblissement des capacités stratégiques des ministères, tout autant qu'il trahit la faible confiance du gouvernement envers les compétences des fonctionnaires, tant du point de vue de leur expertise sectorielle que de leurs capacités de gérer adéquatement leurs propres activités.

   L'État québécois proposé par le Plan de modernisation est fortement atrophié : il est réduit à un vulgaire prestateur de services⁵. L'une des prémisses fondamentales à la base de cette reconfiguration architecturale est la séparation entre d'une part, les services dits « opérationnels », dont on veut systématiser le fractionnement en agences jouissant d'une grande « autonomie » en contrepartie d'une reddition de comptes rigoureuse, et d'autre part, la dimension stratégique et le développement des politiques publiques que l'on affirme vouloir laisser aux ministères. Il est important de souligner que cette dichotomie stratégique/opérationnelle est en réalité une fiction de l'esprit. En effet, le développement des politiques publiques est toujours conditionné par les possibilités de mise en oeuvre, de même que ces politiques continuent à se définir concrètement et à se développer durant leur implantation subséquente, tout cela à la faveur des multiples échanges au contact des rétroactions essentielles aux réajustements et aux apprentissages organisationnels⁶. À cet égard, bien qu'il puisse être à première vue intéressant pour le citoyen de centraliser l'accès aux services par le biais d'un guichet unique, l'agence Services Québec risque de priver les ministères d'un précieux contact avec leurs « clientèles » et, par-delà, d'entraîner un appauvrissement des mécanismes de rétroaction et d'échange de première ligne, pourtant nécessaires au développement des politiques publiques.

   Bien que les pouvoirs spécifiques de l'agence Services Québec demeurent pour le moment inconnus, l'aspect centralisateur du Plan de modernisation est sans équivoque à cet effet : « [l]e Secrétariat du Conseil du trésor aura le mandat de piloter la mise en place d'un gouvernement en ligne, ce qui modernisera à la fois les services rendus aux citoyens par l'entremise de Services Québec et la prestation des services assumée au niveau central pour les ministères et organismes⁷ ». De plus, il semble paradoxal que le rapport affirme que « cet État moderne ne doit pas empêcher les citoyens de prendre en charge leurs affaires⁸ », alors que l'on crée une instance additionnelle, porte d'entrée unique de surcroît, qui les confinera à entrer en contact avec des « généralistes » du « service à la clientèle » plutôt qu'avec des « spécialistes » de la problématique pour laquelle ils cherchent à s'adresser à l'État.

   Le gouvernement mise sur le potentiel des technologies de l'information qui « fournissent l'occasion extraordinaire de revoir de fond en comble les relations entre l'administration et les citoyens, afin de les rendre plus efficaces et d'en réduire les coûts pour la collectivité⁹ ». Cette vision managérielle réductrice du potentiel des technologies et de la relation clientéliste qui s'en dégage aura une influence majeure sur la conception du gouvernement en ligne. Dans le contexte actuel, on anticipe que cette conception se fera dans le cadre d'un partenariat et sera modelée sur les expériences antérieures du secteur privé en « services à la clientèle en ligne ». Ceci confirme le souci étroit d'efficience, d'efficacité et d'économie, au détriment du potentiel d'émancipation de l'Internet pour transformer la dynamique qui lie la société civile à l'État par de nouveaux mécanismes de consultation et de participation citoyennes à la démocratie¹⁰.

   De même, la création de l'Agence des partenariats public-privé apparaît problématique quant à l'énoncé d'intention du Plan de modernisation de laisser aux ministères la dimension stratégique sectorielle. Ainsi, peut-on y lire que : « Les fonctions d'élaboration de politiques ou de stratégies, par contre, peuvent rester soumises aux règles traditionnelles de gestion au sein des ministères dont il s'agit en fait de la vocation essentielle¹¹. » La création d'une Agence des partenariats public-privé dont la mission sera de «...contribuer au renouvellement des infrastructures publiques et à l'amélioration de la qualité des services aux citoyens par la mise en oeuvre de projets de partenariat public-privé »¹² et dont l'atteinte de la mission sera essentiellement tributaire de la mise en oeuvre de PPP, retire aux ministères tout autant leur capacité stratégique dans leur champs d'expertise qu'elle les prive de l'occasion de développer leur propre expertise interne sur les partenariats public-privé. Il y a donc dans cette Agence, qui jouira d'une grande marge de manoeuvre et d'autonomie, un biais implicite à la faveur de cet instrument de politique publique et de prestation de service : en effet, celle-ci se situe, architecturalement et stratégiquement parlant, comme une solution en quête d'applications.

    L'expertise centralisée qui sera développée à l'Agence des PPP en sera essentiellement une de nature financière et contractuelle, induisant d'emblée un biais quant à ces dimensions au détriment des enjeux cruciaux du contenu des projets qui relèvent expressément des champs d'expertises spécifiques des ministères. Cette architecture risque ainsi de devenir un facteur d'hypertrophie bureaucratique, de même qu'une source additionnelle de confusion eu égard à l'imputabilité respective des différents partenaires internes et externes. En raison du suivi intensif qu'exigent les partenariats, ainsi que de la nécessité de préserver une capacité de rebond en cas de défaut, il est essentiel que l'État préserve une capacité interne forte s'il veut garder, comme le promet la ministre dans son rapport, la maîtrise d'oeuvre des projets. En contexte de diminution de la taille de l'État, dont la cible est de 20 % au cours des 10 prochaines années, soit un poste sur deux des 32 000 départs à la retraite prévus pour cette période, cet enjeu est particulièrement problématique.

   Finalement, en tant que troisième élément architectural de centralisation, la création de l'Agence des services administratifs complète le tableau de la dépossession des ministères de leurs capacités stratégiques à gérer leurs propres activités. Alors que cette « agence devra atteindre des objectifs explicites d'économies attendues »¹³ par le biais d'économies d'échelle, le mouvement centralisateur des ressources retire néanmoins cette marge de manoeuvre aux gestionnaires dans la gestion de leurs activités. L'accroissement de l'autonomie des gestionnaires et l'augmentation du contrôle et de leur imputabilité étant un jeu à somme nulle, cette agence consacre la triste perspective que ces derniers seront ceux à qui incombera le mandat de « faire plus avec moins » et d'être imputables de résultats dont ils n'auront pas le contrôle sur les ressources pour les réaliser¹⁴.

   Dans l'ensemble, la « nouvelle » politique de gestion de la performance, dont le caractère général et abstrait des objectifs ne peut que surprendre, constitue une extension et une systématisation de la contractualisation des rapports de gouvernance interne déjà inclus dans la Loi sur l'administration publique¹⁵ de 2000. Les prémisses de cette contractualisation des rapports misent essentiellement sur la compétition et l'appât du gain comme facteurs de motivation tout en prétendant reconduire la « valeur » du service public. À cet égard, les mesures d'incitation à la performance telles que les primes au rendement sont autant des facteurs de compétition que de démotivation, voire de cynisme face aux credo de valorisation des ressources humaines, alors qu'elles se traduiront aussi sans équivoque par des changements de valeurs et une accentuation des relations de pouvoir et de valorisation asymétriques à la faveur du management¹⁶.

   Dans cette perspective, la gestion de la performance est la pierre angulaire du maintien du contrôle gouvernemental sur des entités jouissant administrativement d'une marge de manoeuvre accrue. En cela, on y trouve la paradoxale nécessité de centraliser pour décentraliser, les indicateurs de performance se présentant comme une stratégie de contrôle « à distance »¹⁷. Encore faut-il bien comprendre ici les difficultés liées à cette volonté d'étendre la gestion par résultats à l'ensemble des activités de l'État, parmi lesquelles : la difficulté de définir les résultats et le processus pour y parvenir; le fait que les objectifs poursuivis peuvent être multiples, ambigus voire incompatibles ou conflictuels; la disponibilité des données et la nécessité de recourir à des systèmes sophistiqués d'information; le risque de se concentrer sur ce qui est facile à mesurer mais qui n'est pas nécessairement le plus important, ainsi que de se servir superficiellement des données existantes; la difficulté de définir le niveau de la qualité du service (minimal, moyen ou d'excellence); le choix de la périodicité des rapports de performance en lien avec le temps nécessaire pour parvenir à réaliser un impact sur une situation; l'interdépendance de différentes activités; et, enfin, le fait que plusieurs unités peuvent ne pas être les seules responsables des résultats.

   Mais encore et surtout, la notion de contrôle implique d'établir clairement des liens de causalité entre les activités et leurs effets, encore davantage de les prévoir en contexte d'incertitude et de complexité, alors même qu'un tel exercice ne peut, par sa nature, intégrer le sens et les valeurs liées aux dimensions morale, professionnelle et éthique de la gestion publique¹⁸. Il ne faut pas perdre de vue que, dans l'administration publique, les professionnels et les gestionnaires répondent à de multiples attentes souvent contradictoires et parfois conflictuelles. Leurs décisions et actions se posent donc invariablement en termes d'imputabilités diverses : professionnelle, hiérarchique, légale et politique. Bien que la question de l'évaluation de la performance prétend chercher à accroître l'imputabilité des gestionnaires publics, la véritable question est plutôt de savoir en vertu de quelle imputabilité l'évaluation sera faite (envers qui, à propos de quoi et par le biais de quels mécanismes), ce qui ne se réduit pas, contrairement à ce que postulent la gestion par résultats et la gestion de la performance, à une logique d'efficience, d'efficacité et d'économie, mais relève plutôt de choix politiques¹⁹.

De la contractualisation individuelle à la confusion collective :
les relations de pouvoir entre politiciens et hauts fonctionnaires

   C'est une vérité de La Palice de rappeler que le gouvernement a besoin de la collaboration soutenue de sa haute fonction publique pour développer de nouvelles politiques et de l'ensemble de l'administration publique pour leur mise en oeuvre subséquente. Il a donc, par voie de conséquence, tout intérêt à les impliquer dès le départ de manière significative dans chaque réforme administrative²⁰. Traditionnellement, dans le système parlementaire de type Westminster, le principe de la responsabilité ministérielle rend cette collaboration entre les hauts fonctionnaires et leur ministre implicite : elle est basée sur un haut degré de confiance mutuelle, de franchise et de loyauté des premiers, en échange de la permanence, de la protection contre la controverse et le blâme public²¹. La contractualisation des rapports entre le politique et l'administratif a généralement pour objectif d'assurer une réponse plus dynamique de la part des hauts fonctionnaires aux agendas politiques des élus, ainsi qu'une plus grande flexibilité et capacité d'adaptation des organisations publiques aux changements sociaux.

   Plutôt que de miser sur cette relation de confiance implicite, la logique contractuelle appliquée au service public veut que ce soit par le biais d'incitatifs tels que les primes à la performance et l'éventualité du non-renouvellement de leur contrat que les hauts fonctionnaires seraient plus enclins à collaborer aux orientations politiques des élus et à favoriser et promouvoir l'efficience organisationnelle. Rien n'est moins certain. Bien que le recours à la contractualisation a pour objectif usuel de clarifier les responsabilités et d'accroître l'imputabilité des gestionnaires, il n'en résulte pas moins souvent un jeu de blâme²² qui, sans surprendre, affecte la confiance et la loyauté entre les ministres et leurs hauts dirigeants, de même qu'il permet à ces derniers de justifier une hausse des incitatifs financiers en contrepartie de ce risque accru. D'aucuns avancent, à la lumière de différentes expériences, que ce sont plus souvent qu'autrement les hauts fonctionnaires (Chief Executives) qui sortent « gagnants », puisqu'un écart significatif se creuse habituellement entre leurs salaires et celui des fonctionnaires, de même qu'avec ceux des ministres dont ils atteignent maintenant, dans certains cas, plus du double, alors qu'ils étaient auparvant au pair avec ces derniers²³.

   En revanche, la nature contractuelle de ces ententes entraîne aussi une certaine résistance des hauts fonctionnaires, observée surtout dans le développement des politiques publiques. Ainsi, plusieurs études sur les relations de pouvoir entre les bureaucrates et les élus dans le contexte institutionnel de Whitehall suggèrent que l'effet cumulatif des réformes administratives a modifié la traditionnelle relation de confiance mutuelle entre ceux-ci au profit d'une plus grande subordination des bureaucrates aux politiciens. Sans surprendre, cette subordination accrue aux politiciens se conjugue à une baisse de satisfaction des hauts fonctionnaires²⁴. En d'autres mots, une relation de confiance ne peut être brisée que d'un seul côté : si elle n'est pas mutuelle, elle est simplement inexistante. De même, la volonté de distinguer le développement stratégique des politiques et leur implantation opérationnelle est à plusieurs égards problématique et nécessite souvent des reconnections, ainsi que des moyens en gestion des ressources humaines visant à rebâtir une capacité managérielle à plus long terme pour contrer le roulement élevé des hauts fonctionnaires²⁵. Il est important de comprendre que la séparation entre, d'un côté, le développement de politiques publiques et, de l'autre, la transformation en agences des unités de services directs — deux éléments à la base du Plan de modernisation — ne contribuent pas nécessairement à accroître la cohérence et à « mettre fin à la multiplication, à la fragmentation et au cloisonnement, sources de duplications et de gaspillages des ressources », pas plus qu'elles ne donnent lieu à des « structures plus souples »²⁶. En fait, de tels changements entraînent parfois l'exact contraire, c'est-à-dire qu'ils deviennent des facteurs de confusion organisationnels et qu'ils augmentent la multiplication, la fragmentation, le cloisonnement, etc., pourtant déplorés de tous.

La création des agences ou l'instrument
privilégié de l'innovation structurelle

   Outre bien entendu les modifications au service civil, un des principaux instruments de transformation de la gouvernance est la création d'agences. En parallèle aux ministères qui demeurent les entités centrales de la gouvernance, plusieurs pays ont vu le recours aux agences comme un mode alternatif ou complémentaire d'organisation des activités du secteur public pour accroître leur performance. Au delà de l'engouement actuel pour ce type d'organisation et la convergence apparente qui en découle, cette appellation demeure encore une source de confusion puisqu'elle englobe une variété de type d'organisations ainsi que de multiples adaptations aux contextes spécifiques et locaux²⁷.

   Bien que l'OCDE ait été parmi les promoteurs du managérialisme et ait contribué à la diffusion de ses idées et préceptes, une étude récente sur les agences²⁸ est beaucoup plus critique des expériences de huit pays membres et, à ce titre, représente un important virage de cette influente organisation internationale²⁹. L'étude présente un certain nombre des caractéristiques regroupées sous le vocable d'agence : une structure de gouvernance différenciée de celle des ministères, avec un directeur général se rapportant au ministre de tutelle et ayant la responsabilité de la gestion de l'agence, dirigée avec l'aide d'un conseil d'administration, de gestion ou consultatif ; une autonomie de gestion par le biais d'un dispositif de contrôle différencié avec des règles de gestion assouplies par rapport à celles de ministères, notamment en termes de gestion du personnel, de gestion financière et budgétaire, où la plupart des agences fonctionnent avec la gestion par résultats (GPR). Les motifs sous-jacents à la création d'agences varient mais peuvent inclure d'une part la nécessité d'indépendance d'action pour la protection de certaines activités et décisions de toute ingérence politique, telles que les entités de la Couronne largement utilisées en Nouvelle-Zélande, ou encore pour assurer la continuité de l'action en séparant davantage la direction de l'agence des cycles politiques. Le rapport de l'OCDE va jusqu'à reconnaître cependant que les agences peuvent être créées pour récompenser des alliés politiques, contourner les règles d'avancement de la fonction publique traditionnelle, ou permettre l'appropriation de biens ou de ressources publiques³⁰.

   La forme la plus extrême en termes de détachement de l'État est celle des organismes de droit privé qui fonctionnent, à toutes fins pratiques, comme une entreprise dotée d'une personnalité juridique en propre, avec un personnel régi par le droit commun du travail et qui assume son autofinancement par le biais du produit des ventes de biens et services tarifés. Ces organismes ont souvent des activités de nature commerciale et se rapprochent des organisations qui ont le statut de sociétés d'État. Les auteurs de l'étude de l'OCDE remarquent une diminution généralisée dans la création de nouveaux organismes de droit privé dans le secteur public, les raisons invoquées renvoyant habituellement à « un sentiment de perte de contrôle politique »³¹.

   À l'autre bout du spectre se trouvent les agences ministérielles qui, demeurant indivisibles de l'État, n'en sont pas juridiquement distinctes. Celles-ci demeurent sous la gouverne plus directe du ministre dans le cadre d'ententes quasi-contractuelles, dont les ressources proviennent essentiellement du financement fiscal et gardent le modèle du service public pour les fonctionnaires. Dans la mouvance du nouveau management public, c'est certainement l'approche britannique qui a davantage marqué son sceau sur ce concept par son modèle d'agences exécutives du programme Next Steps, qui s'est systématisé depuis une quinzaine d'années et a été copié un peu partout dans le monde sans pour autant avoir été officiellement évalué au plan de ses performances en gestion³². Cette forme d'agence est devenue le mode privilégié pour procurer des assouplissements et une plus grande autonomie de gestion, quoiqu'elle ait aussi été explicitement envisagée comme une étape intermédiaire, dans certains cas, vers la privatisation³³.

   Au Québec, dès l'énoncé de politique sur la gestion gouvernementale³⁴ menant à la Loi sur l'administration publique de 2000, le lien entre les unités autonomes de services et le modèle des agences exécutives du Royaume-Uni était clairement annoncé. Alors que cette loi oblige tous les ministères à implanter la gestion par résultats, il est plausible de penser que la loi a été conçue pour encourager la transformation des unités opérationnelles en agences, puisque celles-ci y trouvent l'incitatif de négocier des ententes de gestion permettant un assouplissement des règles en échange d'engagements envers les résultats. On constate donc que le cadre actuel de gestion permet déjà depuis 2000 ce type de contractualisation dans la gestion interne des ministères québécois. Il y a d'ailleurs présentement 14 agences au Québec, dont trois nouvelles ont été créées récemment, soit Emploi Québec, le Centre de conservation du Québec et le Service aérien gouvernemental. Il n'y aura donc vraisemblablement rien de nouveau à cet égard dans le cadre de la réingénierie, si ce n'est que d'intensifier et de systématiser ces transformations, à moins qu'il ne soit aussi question de recourir à des statuts d'agences juridiquement distinctes ou indirectement à des privatisations, ce que n'indique pas clairement le Plan de modernisation.

   L'OCDE reconnaît de surcroît que la transformation de la gouvernance par le recours aux agences a conduit à un fractionnement du fonctionnement global du gouvernement :

« Dans certains pays, les questions maintenant cruciales sont également celles qui concernent l'action globale du gouvernement : comment, par exemple, assurer la cohérence des politiques ou un service public cohérent, ou comment préserver la clarté du système administratif? La gestion des ressources humaines — comment assurer une mobilité entre des entités qui sont distinctes et qui peuvent avoir des statuts différents et comment organiser dans ce cas les carrières ou les mécanismes de récompense³⁵? »

   En général, selon l'OCDE, les pays expérimentent des problèmes de clarté dans la distribution des responsabilités et des pouvoirs entre le ministre, la direction générale et les conseils d'administration ou de gestion. De plus, avec ce nouveau mode de contrôle de gestion, les ministères de tutelle n'ont souvent pas ou plus la capacité interne de traiter l'information et d'effectuer le suivi nécessaire pour rendre effectives ces mesures de contrôle et de reddition de comptes, d'autant plus que ce rôle nouveau pour les ministères fait appel à des compétences nouvelles et que le contexte est à la réduction des effectifs. Les modes de nomination à la direction de ces agences ont donné lieu à des critiques quant aux conflits d'intérêts, aux nominations politiques, au clientélisme et à la faible représentativité. La transparence de ces nominations est questionnée, tout comme la rémunération des dirigeants qui, plus souvent qu'autrement, accuse de fortes hausses et sont rapidement devenues autant de sources de critiques additionnelles.

   De plus, l'OCDE souligne certaines critiques à l'effet que des organismes autonomes ou indépendants puissent prendre des décisions qui relèveraient normalement, voire essentiellement, de la responsabilité politique. Bien que le recours aux agences ait été souvent effectué dans l'intention expresse d'accentuer le contrôle du politique sur les bureaucrates, il faut voir au-delà des intentions de départ les conséquences réelles qui vont parfois dans le sens contraire.

« Dans l'évaluation du modèle de l'agence, il faut accorder moins d'importance aux intentions qu'aux effets. L'intention sera peut-être de renforcer le sommet de la pyramide, mais la réalité pourra être toute différente. Dès lors que les prestataires de services obtiennent une indépendance opérationnelle, le monopole de l'exercice de l'autorité de l'État est ébranlé. Comme leur nom l'indique, les agences sont des agents de l'État, mais en fait elles agissent souvent dans leur propre intérêt et en leur attribuant une indépendance administrative on leur permet précisément d'agir dans leur propre intérêt. C'est en cela que l'émergence des agences peut constituer un défi pour l'État³⁶. »

   La question de l'imputabilité des dirigeants d'agences est probablement la dimension la plus radicale de cette modification organisationnelle de l'administration publique³⁷. En plus d'engendrer la prolifération des contrôles bureaucratiques avec le temps, la gestion par résultats à la base des agences ne rendrait pas les gestionnaires plus imputables, mais réduirait plutôt les enjeux sur lesquels porte cette imputabilité³⁸.

   Alors que certains s'inquiètent de l'autonomie des agences et de la perte de contrôle du politique sur les enjeux opérationnels, d'autres voient dans les agences une possibilité accrue de fuite devant la responsabilité ministérielle, pourtant centrale à notre système parlementaire. Ainsi, selon l'étude de Harlow³⁹, les agences Next Steps ont contribué, au Royaume-Uni, à accentuer cette division entre la responsabilité ministérielle et administrative, la première demeurant rattachée aux politiques alors que ce sont les fonctionnaires et dirigeants qui assument la responsabilité pour les tâches opérationnelles. Or, dans les situations problématiques étudiées par l'auteur, il s'est avéré que cette frontière n'a jamais pu être délimitée précisément, ce qui a permis aux ministres d'éviter la responsabilité ministérielle et ses conséquences dans plusieurs cas litigieux. Pourtant, la création d'agences exécutives Next Steps avait spécifiquement pour but de développer « le sens de la responsabilité et de l'imputabilité » des gestionnaires en reliant « la responsabilité à un objectif unique et définissable »⁴⁰. Les ententes entre les ministres et leurs agences ne sont pas de véritables contrats — les agences ne disposant pas de personnalité juridique — mais plutôt des documents cadres qui « gardent une certaine fluidité après qu'ils aient été négociés »⁴¹. Un vide s'est créé au plan de la responsabilité puisque : « La justification du rôle de supervision conservé par les ministères repose sur leur obligation de rendre des comptes : parce que les ministres doivent rendre compte au Parlement, ils doivent garder un droit d'examen, d'interrogation et même d'intervention dans les opérations de leurs agences⁴². »

   Bien que le principe de la responsabilité ministérielle demeure valide, Harlow explique que, dans la pratique, une distinction s'est progressivement établie entre la responsabilité du ministre, qui s'est rétrécie à la nécessité de démontrer une implication personnelle de sa part dans le cas d'une erreur ou d'une faute, et l'imputabilité qui se limite à l'obligation de rendre compte et d'expliquer au Parlement le fonctionnement de son département. L'ambiguïté de l'autonomie des agences ministérielles, où la responsabilité opérationnelle est déléguée aux gestionnaires, mais que le ministre peut encore influencer de manière importante, permet à l'auteur de faire un rapprochement avec le modèle des quangos⁴³ : « Dans les coulisses, les timoniers du gouvernement se tiennent près du gouvernail, même si, devant le parlement et la presse, ils peuvent dire « Regardez, on ne touche à rien ! »⁴⁴.

   L'auteur rapporte certaines analyses qui suggèrent la séparation juridique — et donc une autonomie réelle plus grande — des agences comme solution puisqu'un véritable contrat remplacerait le document cadre et assurerait que les responsabilités et autonomies seraient alors mieux définies et partagées. Pourtant, l'expérience de la réforme en Nouvelle-Zélande qui a conduit à la création de plusieurs agences indépendantes juridiquement et les mises en garde du rapport de l'OCDE sur l'irréversibilité de cette perte de contrôle politique, semblent plutôt donner tort à cette approche. Il faudrait développer d'autres mécanismes de contrôle parlementaire puisque, fondamentalement, c'est la dimension démocratique qui est en jeu dans l'autonomie des agences. D'autres analyses revendiquent au contraire le renforcement du politique en réaffirmant que la responsabilité ministérielle est la seule véritable boucle d'un gouvernement responsable entre l'électorat et l'administration⁴⁵. Dans l'ensemble, on peut conclure ainsi :

« Les valeurs de la Nouvelle gestion publique sont principalement économiques: elles demandent à l'administration d'être parcimonieuse et efficace et se résument aux fameux « Trois E » (Économie, Efficience et Efficacité). Par contraste, les valeurs du droit administratif traditionnel reposent sur le respect des procédures. Un autre ensemble de valeurs accompagne les respect des procédures. Un autre ensemble de valeurs accompagne les principes démocratiques (qui les englobe), celles de gouvernement représentatif, de transparence et de participation. L'établissement de systèmes d'imputabilité concernant les agences montre que ces valeurs peuvent entrer en conflit⁴⁶. »

   Comme en témoigne cette citation, l'introduction du nouveau management public se traduit par de nouvelles valeurs qui entrent en conflit avec les valeurs bureaucratiques existantes, mais nécessitent encore davantage une réaffirmation de la primauté des principes démocratiques sans quoi ceux-ci deviennent menacés.

L'Agence des partenariats public-privé (APPP) :
de la métaphore architecturale à l'intégrisme comptable

   Puisque dans le Plan de modernisation la formule proposée pour rassembler l'expertise sur les PPP pour l'ensemble de la fonction publique est celle d'une agence ministérielle, nous allons faire le pont entre l'analyse des enjeux stratégiques liés à la création de cette agence et la question plus spécifique des partenariats public-privé. Le Plan de modernisation définit ainsi l'APPP :

« L'Agence aura essentiellement pour mission de contribuer au renouvellement des infrastructures publiques et à l'amélioration des services aux citoyens par la mise en oeuvre de projets de partenariats public-privé. (...) L'Agence des partenariats public-privé du Québec disposera de pouvoirs étendus et d'une marge de manoeuvre importante. En contrepartie, l'Agence sera soumise à des exigences élevées en termes de reddition de comptes et d'évaluation des résultats⁴⁷ ».

   Nous avons soulevé dans la première partie du chapitre notre inquiétude quant à l'appauvrissement des capacités stratégiques des ministères impliqués par la centralisation de l'expertise sur les PPP au sein d'une agence ainsi qu'en rapport avec l'orientation idéologique de cette solution à l'amélioration des services qui est implicite dans la création même de cette agence. Suite à l'analyse plus détaillée des problématiques liées aux agences que nous venons de présenter, nous pouvons ajouter que les « pouvoirs étendus » et la « marge de manoeuvre importante » consentis à l'Agence sur les moyens à prendre pour rencontrer ses cibles de performance présentent le risque de réduire la transparence sur les processus qui lui seront « opérationnels » et qui seront spécifiquement ceux appliqués à l'étude des partenariats public-privé. Cette autonomie de l'Agence accentue le risque d'introduction de biais systématiques favorisant cette approche au détriment des modes de prestation conventionnels, ce sur quoi nous reviendrons plus loin. L'agence introduit de plus un autre intermédiaire dans la conclusion de ces partenariats, complexifiant la démarche et ajoutant un niveau de confusion quant aux questions d'imputabilité et de reddition de comptes dans la conception, la gestion et le suivi des partenariats, éléments pourtant identifiés comme critiques dans les études sur le sujet.

   De façon générale, la contribution des PPP en termes d'efficacité, d'efficience et d'économie demeure difficile à démontrer. La structure financière et contractuelle complexe, souvent à long terme, ainsi que le caractère unique de certains projets empêchent une réelle comparaison et même lorsque les projets se déroulent bien nous pouvons difficilement avoir la certitude qu'ils sont effectivement économiques. Sans pouvoir trancher de manière définitive sur la seule base des analyses financières, plusieurs arguments permettent néanmoins d'émettre de sérieux doutes qui englobent, mais aussi dépassent, les enjeux strictement économiques. La question qui se pose d'emblée est celle-ci : est-ce que cela fait une différence que les services publics soient rendus par le secteur public, communautaire ou privé ? Ce qui semble évident, entre autres, c'est que la contractualisation des services publics par le biais des PPP entraîne des problèmes de contrôle⁴⁸ et de transparence à plusieurs niveaux et à plusieurs étapes du projet.

   Le Plan de modernisation proposé par le gouvernement à l'issue d'un processus de consultation avec des firmes de consultants débouche, au chapitre de l'amélioration des façons de faire, sur la création d'une Agence des partenariats public-privé. D'une part, il fallait s'attendre de retrouver les partenariats au menu puisque l'expertise demandée pour développer la banque de consultants allait explicitement dans ce sens. Sans présumer décrire une situation existante ni faire à quiconque un procès d'intention, il est impératif de s'assurer que la consultation et la collaboration des firmes privées, pour définir cette stratégie et son élaboration future dans le cadre de l'Agence, ne se traduise pas par une dynamique qui tient plus de la collusion que de la collaboration. Ce glissement de la consultation et la collaboration vers la collusion est un risque réel qui a notamment été illustré, en Nouvelle-Zélande, par l'« Affaire Armstrong ». Reconnu comme un équivalent de « délit d'initié », ce scandale a permis de dénoncer les enjeux possibles alors que « le secteur privé, appelé à conseiller le gouvernement sur la formation de politiques, peut aussi profiter des produits de ce processus de développement de politique⁴⁹ ». L'enjeu des partenariats, notamment pour le développement des politiques publiques, est rendu saillant par ce cas, puisque ce qui est nouveau dans ce contexte n'est pas tant que différents groupes ou lobbys puissent chercher à influencer le contenu des politiques ou qu'ils soient appelés à fournir des conseils et des expertises en tant qu'acteurs externes, mais plutôt que leur soit accordée une place privilégiée au sein du processus décisionnel interne, au risque de dénaturer la dynamique d'interdépendance entre les secteurs public et privé.

   Les partenariats sont plus que des relations entre un fournisseur et un client. Ils suggèrent des relations de confiance et de collaboration à long terme qui, pour bien fonctionner à travers les multiples ajustements mutuels, ne peuvent s'appuyer que sur des éléments contractuels lesquels sont toujours incomplets. Les valeurs liées à l'intérêt public et à la gestion responsable des fonds publics doivent être clairement établies et partagées, en dépit du fait que le secteur privé soit essentiellement orienté vers des valeurs de profits et d'intérêts privés. De nouveaux mécanismes doivent être prévus pour éviter que cette relation de confiance ne transgresse les limites qui ouvrent la porte au copinage et aux conflits d'intérêts⁵⁰.

   Bien évidemment, la confiance et la bonne entente dans le cadre du partenariat impliquent des compromis et des réajustements. Bien que des clauses de terminaison de contrats sont souvent prévues pour parer à des difficultés insolubles ou inacceptables, il demeure que dans les faits certaines difficultés sont souvent longuement épongées dans la tentative de poursuivre avec une relation partenariale dans laquelle on a déjà beaucoup investi, non seulement en termes de coûts, mais aussi d'énergies de toute sorte et dont on tente de préserver la dynamique relationnelle. Quelquefois ces clauses sont tout simplement impraticables et l'expérience montre que l'État met rarement fin à un partenariat, malgré d'importantes concessions en termes de temps, de coût et de qualité⁵¹.

   L'expérience internationale suggère fortement que le secteur public doit faire preuve de beaucoup de confiance envers son partenaire privé tout au long du projet. Quand on regarde les divergences d'intérêts fondamentales entre les deux secteurs, les demandes de confidentialité du partenaire privé, le manque de capacité interne pour un suivi serré, le manque d'expertise de contenu pour une compréhension approfondie des décisions, il semble que cette confiance tourne parfois en un véritable acte de foi qui contraste quelque peu avec les valeurs de transparence, d'imputabilité et de contrôle que prétend vouloir préserver le gouvernement Charest.

   Dans une prestigieuse revue de comptabilité, Broadbent et Laughlin⁵² présentent les PPP comme le fruit d'une extension récente du nouveau management public qui force les gouvernements à définir explicitement les domaines d'activés qui relèvent du secteur public. En dépit de la propriété formelle des organisations qui peut être détenue par le secteur privé, les services produits peuvent être décrétés d'intérêt public, ainsi que les gouvernements locaux et centraux interviennent dans les contrôles légaux des marchés visant ces produits et services. Selon ces auteurs, les PPP sont apparus au Royaume-Uni, en Australie et en Nouvelle-Zélande au début des années 1990 lorsque les processus de privatisation dans un grand nombre de secteurs publics ont cessé, soit parce qu'il n'y avait plus grand chose à privatiser comme au Royaume-Uni et en Australie, ou sous la montée d'une vague de protestation publique comme en Nouvelle-Zélande.

   D'aucuns suggèrent qu'à cette période au Royaume-Uni, en Australie et, plus tardivement, en Nouvelle-Zélande, les PPP devenaient pour les gouvernements la seule alternative pouvant être légitimée auprès de la population afin de renouer des liens avec le secteur privé dans la prestation de services publics. Au Royaume-Uni, Edwards et Shaoul⁵³ reconnaissent que les PPP sont devenus l'un des principaux instruments du Parti travailliste depuis 1997, qui en a étendu la portée aux hôpitaux, aux écoles et aux universités. Ils visent la prestation des services de soutien, et de plus en plus les services professionnels centraux, via une variété d'arrangements contractuels à long terme avec le secteur privé en échange de paiements locatifs mensuels, révisés périodiquement tout au long du projet. Dans le cas d'immobilisations, Broadbent et Laughlin⁵⁴ précisent que le secteur privé est propriétaire de l'immeuble, qu'il est responsable de sa conception en fonction des besoins des services, et s'engage avec le secteur public dans une relation contractuelle à long terme pour la réalisation du projet et/ou ses opérations subséquentes.

   Au Québec, l'intérêt pour les PPP est relativement récent. Selon la définition donnée par le Bureau des partenariats d'affaires⁵⁵ (BPA) du Secrétariat du Conseil du trésor⁵⁶, créé en 1999 pour explorer cette approche, un partenariat public-privé « est une entente contractuelle entre des partenaires public et privé qui stipule des résultats à atteindre pour améliorer la prestation des services publics. Cette entente établit un partage réel des responsabilités, des investissements, des risques et des bénéfices de manière à procurer des avantages mutuels qui favorisent l'atteinte des résultats. » Comme l'indique une note économique de l'Institut économique de Montréal⁵⁷ (IEDM), on peut identifier différents types de partenariats public-privé, à savoir : celui où le partenaire privé construit un actif et le loue à l'État qui l'exploite; celui où le partenaire privé exploite à loyer un actif appartenant à l'État; et enfin celui où le partenaire privé construit (ou acquiert de l'État et rénove) un actif, l'exploite et le cède à l'État à la fin d'un terme déterminé qui est souvent de l'ordre de 20-30 ans. C'est généralement l'exploitant qui est l'employeur des ressources humaines, ce qui implique dans les deux derniers cas de figure que les employés touchés par le service seraient transférés au partenaire privé et/ou embauchés par celui-ci. L'IEDM s'appuie sur une étude de l'OCDE⁵⁸ pour avancer que des économies de 10-30 % seraient ainsi réalisées par le partenaire privé « en rendant leur processus de production plus intensifs en capital, en supprimant le personnel superflu et en embauchant des travailleurs juste assez qualifiés pour accomplir la tâche⁵⁹ ». Cette source d'efficience basée sur une réduction quantitative et qualitative des ressources humaines fait contraste avec le Plan de modernisation qui prône au contraire une valorisation de « notre ressource la plus précieuse, soit tous ceux qui oeuvrent avec dévouement et professionnalisme à servir leurs concitoyens »⁶⁰, ainsi qu'avec l'objectif de qualification accrue et de renouvellement qui est visé à cet égard.

   Les prémisses à la base des arguments favorables à l'approche des partenariats plutôt qu'à l'approche conventionnelle de fournisseur / client entre les secteurs public et privé rendent explicites les motivations des partenaires privés. Ainsi, selon le document de l'IEDM, on présume que leurs travaux n'accuseraient pas de retard ni d'accroissement de coûts parce qu'ils en porteraient eux-mêmes les risques; qu'ils livreraient des immeubles de qualité parce que ce sont eux qui auront à les entretenir longtemps après; et enfin qu'ils « sont incités à offrir un service attrayant et à l'adapter en fonction des besoins émergeants »⁶¹, puisque ou lorsque leurs profits sont fonction de l'usage du service en question, d'où l'attrait corollaire pour la tarification, qu'elle soit implicite (fantôme) envers l'État ou transférée au « client » en tant qu'utilisateur/payeur. Aussi ne faut-il pas négliger, au sein de cette logique, la possibilité que le développement des services se fasse exclusivement vers les types les plus lucratifs, au détriment, il va sans dire, de ceux qui le sont moins.

   De même, dans une étude du CIRANO⁶² où l'on associe l'avantage du secteur privé à « son efficacité, sa capacité d'innovation et sa souplesse »⁶³, on suppose pourtant que ce gain sera transféré au citoyen qui « doit percevoir un gain dans le partenariat, soit par des services de meilleure qualité, soit par une réduction du fardeau fiscal⁶⁴ ». Si la qualité des services demeure perceptible par un nombre restreint d'usagers directs, les liens des partenariats avec la réduction du fardeau fiscal à l'issue d'un ensemble de mesures gouvernementales restent impossibles à déterminer. Ainsi, la légitimité démocratique des partenariats demeure très difficile à fonder. Alors que les auteurs de l'étude du CIRANO reconnaissent que « [l]e succès durable d'un partenariat public-privé dépend de la capacité qu'il a à rencontrer les objectifs et attentes de chaque acteur », ils soulignent que « les gains du partenariat sont souvent asymétriques, surtout à court ou moyen terme⁶⁵ ». Ainsi, « plus grande sera la responsabilité financière de l'entreprise, plus grande devra être son autonomie administrative. En même temps, l'État doit accepter que l'entreprise qui assume un risque commercial exige un rendement espéré plus élevé⁶⁶ ». En plus de demeurer garant de l'efficacité, on reconnaît sans difficulté que c'est l'État qui est responsable de la justice distributive, qui demeure imputable ultimement de la gestion du domaine public, ainsi que du développement économique de la collectivité. En clair, s'il est « un piètre entrepreneur et un gestionnaire d'entreprise moyen »⁶⁷, c'est notamment en raison de la lourdeur des contraintes qui ont pour but de « garantir l'intégrité du cadre décisionnel et l'équité voulues dans les processus de décision gouvernant les dépenses publiques⁶⁸ ». Par ailleurs, la levée de ces contraintes, au Canada et à l'étranger, s'est souvent soldée par des scandales financiers⁶⁹. C'est donc du poids de ces contraintes que l'on se départit en confiant des services publics dans le cadre de partenariats avec le secteur privé, qui n'a pas à s'encombrer de telles préoccupations et c'est aussi là que se situe son potentiel d'efficience plus grand. Il est donc surprenant de lire, au chapitre des adaptations attendues de la firme privée dans le cadre du partenariat, qu'elle doive accepter que : « Les opérations faites par l'entreprise privée et utilisant les deniers publics sont sujettes à des contraintes particulières qu'on ne retrouve pas dans le cadre de transactions entre deux entreprises privées »⁷⁰. Force est d'admettre, si on va au bout de cette logique, que cela lui ferait perdre cet avantage sur le projet public puisque l'on transférerait les contraintes du public vers le privé !

   Le même genre de problème a été soulevé dans la contractualisation des services publics avec les organismes sans but lucratif du secteur communautaire. Si la dépendance envers le financement public et les contraintes contractuelles rendent ces organisations semblables à des organisations publiques, alors elles perdent d'une part la spécificité pour laquelle elles étaient jugées préférables au secteur public, mais elles demeurent, d'autre part, beaucoup moins contrôlables et imputables ce qui, au bout du compte, représente une perte pour les deux partenaires⁷¹. Le problème, ici à peine esquissé, illustre néanmoins le dilemme des partenariats : on ne peut à la fois vouloir la chèvre et le chou. Ce dilemme a aussi l'avantage de faire ressortir le rôle des processus bureaucratiques dans le contrôle et la transparence des activités publiques. Les exigences de contrôle des partenariats, si l'on souhaite les maintenir au même niveau que celle que s'impose à lui-même le secteur public, ne peuvent que produire une bureaucratisation des organisations qui doivent y répondre, ainsi que des coûts reliés aux activités de suivi et de contrôle pour le secteur public. Il est difficile dans ce cas d'envisager que ce mode de fonctionnement puisse dans l'ensemble réduire la bureaucratie et les coûts multiformes qui lui sont associés.

Sur le partage du risque : un discours illusoire et insidieux

   Principal argument à la faveur des partenariats, le partage du risque mérite une attention particulière. À notre avis, ce partage du risque est illusoire, la tension entre autonomie et contrôle demeurant invariablement un jeu à somme nulle. Présumer, tel que le fait le Plan de modernisation, que l'État préserve un contrôle aussi étroit des dépenses publiques par la voie des partenariats semble relever de l'angélisme. Chaque « gain » escompté par le transfert des risques financiers vers le secteur privé est accompagné d'une augmentation des risques liés à la diminution du contrôle, de la transparence et de l'imputabilité. Si les risques présumés transférés au secteur privé font l'objet de beaucoup d'attention dans la justification du recours à l'approche des partenariats, il est étonnant de voir le peu de considération apportée en contrepartie aux risques et coûts inhérents à cette approche.

   Il est important de rappeler ici que les PPP impliquent un ensemble de coûts additionnels tels que les coûts d'emprunt plus élevés pour les firmes privées que pour l'État, les coûts de transaction importants pour aller en appel d'offre, les coûts à assumer pour conclure et effectuer le suivi adéquat d'une entente contractuelle complexe à long terme avec un partenaire choisi, ainsi que, bien entendu, la marge bénéficiaire que la firme privée s'attend implicitement à obtenir. En d'autres mots, l'enjeu le plus important faisant pencher la balance en faveur des PPP demeure donc le transfert de risques. Afin de tenir compte de ce transfert de risques, le projet conventionnel doit ajouter à ses coûts une estimation du risque que le partenaire public devrait assumer seul, à défaut de partenaire privé. Cet exercice financier complexe est donc sujet à des incertitudes fondamentales, mais surtout, il ne tient pas compte des facteurs qui font plus souvent qu'autrement retomber le risque final sur les épaules de l'État.

   Un exemple de cette problématique est celui du Royaume-Uni et de la National Health Service (NHS), dont l'initiative d'aller en mode PFI (Private Financed Initiatives, équivalent de PPP) a été longuement freinée par les institutions financières qui refusaient de financer les projets sans garantie additionnelle en cas de faillite du Fonds NHS (NHS Trust). Il a fallu que le gouvernement légifère (NHS Residual Liabilities Act in 1996 et NHS (Private Finance Act in 1997) pour garantir qu'en cas de faillite du fonds, le gouvernement assumerait seul la totalité du remboursement des emprunts⁷². De nombreux autres exemples démontrent que le gouvernement a dû défrayer à grands coûts, dans un état d'urgence, des services publics pour lesquels le partenaire privé avait fait défaut. Entre autres exemples possibles, mentionnons que la UK Passeports Agency a dû permettre d'urgence aux bureaux de poste d'émettre gratuitement des prolongations de deux ans aux détenteurs de passeports, après que l'émission de ceux-ci soit passée de 10 à 50 jours et que 500 personnes aient manqué leurs départs de voyage en raison de défaillances du système informatique du partenaire privé. Malgré le partage de risques prévus au contrat, les coûts nets qui ont dû être absorbés par l'agence ont été énormes (12,6 millions de pounds), quoique cette dernière les ait par la suite refilées aux voyageurs par la hausse du prix des passeports. C'est donc eux qui, au bout du compte, ont absorbé le risque et non le partenaire privé⁷³.

Sur l'évaluation des trois E :
le biais systématique des conventions comptables

   Afin de comprendre un peu mieux le processus décisionnel, prenons l'exemple du processus impliqué dans l'évaluation d'un projet de partenariat typique du schéma des PFI au Royaume-Uni⁷⁴. Il s'agit d'abord, lors d'une première étape, de développer une sorte de plan stratégique (Strategic outline case SOC) suivi d'un plan d'affaire (Outline business case OBC) présentant plusieurs options, leurs coûts, bénéfices, risques et incertitudes. L'option choisie donne lieu à une spécification détaillée des cibles et résultats poursuivis, de même que l'allocation des risques désirée. C'est à ce moment que l'appel d'offre est ouvert à la compétition : un partenaire est sélectionné et l'option conventionnelle est comparée à l'offre du partenaire privé, en valeur actuelle à partir d'un taux de 6 %, afin d'identifier l'option présentant la valeur nette la plus basse. Les coûts de la formule publique sont ajustés en fonction de l'inflation et comportent aussi une hausse en fonction des risques tels que les dépassements de coûts pour la construction et les difficultés opérationnelles non anticipées. Ces coûts reliés aux risques sont présumés déjà inclus dans la proposition du secteur privé qui devrait l'assumer dans le cadre de l'entente de partenariat qui sera conclue. Si c'est le partenariat qui présente le coût le plus bas, les deux partenaires travaillent ensemble à la préparation du plan d'affaire complet (Full business case FBC).

   Il faut bien comprendre ici qu'il y a un biais systématique, favorable aux firmes privées, dans la définition même des projets admissibles (aussi tautologique que de devoir impliquer systématiquement un partenaire privé⁷⁵) ou encore, plus subtilement dans les conventions comptables et financières qui en définissent les paramètres d'évaluation et de comparaison⁷⁶. Ainsi, des comparaisons en valeur actuelle qui imposent à la solution « publique » de considérer le plein coût en tant qu'investissement en capital (sauf amortissement) l'année même de la construction, soit en début de projet, versus le versement de paiements locatifs considérés comme des coûts d'opération échelonnés sur toute la vie du projet pour la solution sans égard à une réelle économie, comme c'est le cas en Ontario dans les projets de construction et de gestion hospitalière⁷⁷. Dans ce dernier cas, s'ajoute même la difficulté fondamentale d'évaluer laquelle de la construction ou de la gestion de l'hôpital serait mieux servie par le secteur public, puisque la comptabilisation de ces différents coûts n'est pas clairement dissociable.

   Dans un contexte de recherche de marge de manoeuvre fiscale, Newberry et Pallot⁷⁸ montrent qu'en Nouvelle-Zélande ce serait l'adoption en 1994 de la Loi sur la responsabilité financière, basée sur de nouvelles règles techniques de gestion financière et budgétaire qui aurait contribué à l'apparition des PPP en les rendant systématiquement avantageux sur le plan financier. Ainsi, « des règles ont été mises en place, ou sélectivement appliquées et raffinées, qui visaient à réduire certaines formes de dettes, encourageant la vente d'actifs, et contraignant sévèrement les ressources disponibles pour l'acquisition d'actifs. Les arrangements contractuels pour l'achat de biens et services, du type d'arrangements adoptés pour les PPP, font partie de la dette publique mais ont été exemptés des contraintes et ont donc été conçus pour apparaître de plus en plus attrayants⁷⁹. » [traduction libre] Cette loi, concluent les auteurs, poursuivant des objectifs de réduction de la dette, d'efficience, de responsabilité fiscale et de transparence des activités gouvernementales envers le Parlement, s'est avérée au contraire le paravent de niveaux d'endettement imprudents et la source d'irresponsabilités fiscales.

   Dans l'ensemble, il se dégage une grande sensibilité de l'approche des partenariats au contexte « macro » liés à la dette publique et aux enjeux fiscaux, de même qu'eu égard à ce que les partenariats soient une forme déguisée de privatisation du secteur public⁸⁰. Si l'objectif global de l'État est de ne pas accroître la dette et de dégager à court terme des réductions fiscales, et que le mot d'ordre est donné en ce sens par des objectifs et des modes de comptabilisation appropriée, alors l'évaluation spécifique liée à la valeur de chaque projet (dimension micro) est occultée. Ainsi, payer une rente mensuelle à long terme pour assurer la prestation de services peut s'avérer une solution « avantageuse » dans un cadre d'objectifs macroéconomiques, sans égard pour le coût total et la durée du projet⁸¹.

   La volonté du Plan de modernisation de considérer la vente des actifs immobiliers entre dans cette même logique. L'argument étant que le marché locatif actuel présente une forte demande, le contexte serait favorable à la vente des immeubles, alors qu'il faudrait par la suite payer des baux de location dans ce même marché en hausse. Il s'agit bien d'une logique visant à dégager des fonds à court terme sans égard au coût à long terme du mode locatif. La construction financière et budgétaire des arguments décisionnels ex ante vise à favoriser ce mode de fonctionnement qui, dû à sa complexité et, ironiquement, son manque de transparence, n'a pas encore fait ses preuves dans les évaluations ex post alors que la valeur anticipée est souvent fortement diminuée par les impacts qui diffèrent de ceux attendus dans les projets initiaux⁸². Ainsi, l'évaluation réelle des coûts est extrêmement difficile, voire impossible à réaliser. Cette difficulté est d'ailleurs elle-même exacerbée par les exigences de confidentialité que réclament invariablement les firmes privées.

   Au-delà des critiques sur le processus pré-décisionnel d'un projet de PPP, il faut considérer encore le fait que le contrat n'arrive à terme qu'au bout d'un long processus de conceptualisation, impliquant le partenaire choisi dans la prise de décision, qui peut entraîner des changements substantiels tout au long de la période d'élaboration du projet et, ainsi, vider l'exercice de tout élément concurrentiel. Par exemple, il est possible pour un partenaire de miser sur une soumission initiale basse afin d'obtenir le contrat⁸³, puis de découvrir progressivement la complexité et le risque du projet, avec ses coûts et ses ajouts afférents, lors de sa conception détaillée ou de sa réalisation, si ce n'est d'augmenter simplement ses tarifs en cours de route une fois le partenariat bien engagé⁸⁴ ou de charger le gros prix pour des ajouts⁸⁵. Ainsi, le projet final est parfois très éloigné du projet initial, là où s'était joué la concurrence⁸⁶. De plus, il n'y a parfois pas beaucoup de fournisseurs pour certains services publics et une fois le service interne éliminé dans un premier temps, il est plus facile pour des fournisseurs de services privés d'accroître le prix des services à long terme⁸⁷ et de miser sur la dépendance en l'absence de transfert de connaissance liée au projet⁸⁸. Il s'avère aussi, dans certains cas, que la signification exacte du partage de risques stipulé au contrat fasse l'objet d'interprétations divergentes lorsque survient un imprévu. Après tout, l'information incomplète, les contrats défaillants en raison de l'ambiguïté élevée⁸⁹, les coûts de transaction et les économies d'échelle variables font partie des failles du marché⁹⁰ qui ne se comporte pas comme le veut le modèle théorique qui sert à justifier son avantage. C'est d'ailleurs ce qui amène Jackson⁹¹ à poser la question cruciale : devant le choix entre les failles du gouvernement ou les failles du marché, que choisit-on ?

   L'idée du partenariat implique donc une relation complexe et exigeante, aux enjeux délicats en termes de conception, de suivi et de contrôle, mais surtout en termes de valeurs et de culture entre les secteurs public et privé⁹². Il est illusoire de concevoir des services publics ayant les qualités voulues par l'État et attendues par les citoyens à partir d'une conception strictement financière et contractuelle d'un partenariat public-privé, encore moins d'un « modèle » conçu a priori⁹³ en fonction d'objectifs étroits de réduction de la dette qui ne permettent pas une réelle évaluation⁹⁴. En raison du suivi intensif qu'exigent les partenariats, ainsi que de la nécessité de préserver une capacité de rebond en cas de défaut, il est essentiel que l'État préserve une capacité interne forte s'il veut garder, comme le promet la ministre dans son rapport, la maîtrise des projets⁹⁵. Plusieurs études montrent que l'équilibre des pouvoirs est crucial dans l'établissement et l'évolution des partenariats et que, trop souvent, cet équilibre glisse en faveur du partenaire privé⁹⁶, notamment en raison de la dépendance envers celui-ci pour la prise de décision⁹⁷.

   Dans le contexte de la diminution de la taille de l'État proposée par le Plan de modernisation, cet enjeu nous semble doublement problématique. En effet, tel qu'on le voit en Ontario, dans le projet étudié par Whorley, cette problématique était présente dans la définition même du partenariat en tant que réponse à un manque de capacité interne, notamment en termes de compétences et d'expertise, de ressources financières et de temps. Cela implique concrètement que le secteur public est entré dans le partenariat en position de faiblesse, voire d'infériorité, par rapport au secteur privé, dans la compréhension même du contenu du projet et que les intérêts de la firme privée ont graduellement pu être privilégiés au détriment de ceux du service public⁹⁸. Dans certains cas, la perte de capacité due à la décroissance est telle qu'on doit aller jusqu'à contracter au secteur privé la gestion même des contrats gouvernementaux⁹⁹.

   La question de l'imputabilité dans les projets de partenariat public-privé demeure un enjeu fondamental, d'autant plus préoccupant que les dés semblent pipés dès le départ dans la définition des PPP : l'imputabilité requiert une asymétrie de pouvoir et d'autorité¹⁰⁰ que ne reconduit simplement pas le concept de partenariat. Comment s'assurer que l'autorité nécessaire au projet, aux fonds publics engagés et aux services publics impliqués, demeure sous contrôle démocratique? Comment faire pour savoir qui tient vraiment le gouvernail et où est la transparence, compte tenu de l'intérêt des partenaires pour que le projet fonctionne, en apparence du moins, quitte à en obscurcir les difficultés et en nier les ratés¹⁰¹ ? Comment imaginer que la mise au jour de ces cas problématiques qui deviennent vite des « scandales » ne mine pas les objectifs des réformes entreprises, dont notamment leur volonté de redonner tout son lustre à l'État et rehausser la confiance des citoyens, et ne conduisent pas au contraire à plus de cynisme¹⁰² ?

Conclusion : l'abandon du service public
à la chimère du marché concurrentiel

   L'administration publique traditionnelle est fondée sur un service public dont les valeurs d'intégrité, de loyauté, d'équité, de mérite et de respect ont été appuyées par un corps de fonctionnaires de carrière au salaire fixe, sélectionnés et promus sur la base du mérite, ayant accès à la permanence, assujettis au respect des règles et procédures et à une ligne d'autorité claire ainsi qu'une division nette entre les secteurs public et privé. Comme le rappelle Kernaghan¹⁰³, les réformes inspirées par le nouveau management public assument trop rapidement que ces valeurs peuvent être maintenues tout en y ajoutant de nouvelles valeurs telles que l'innovation, la prise de risque et la marge de manoeuvre accrue par le relâchement des règles au profit des résultats. Les réformateurs négligent de considérer à quel point les transformations du service public peuvent contribuer au démantèlement des mécanismes assurant le maintien des valeurs d'indépendance et d'intégrité de la fonction publique. Cet auteur rappelle, avec justesse, que les enjeux éthiques liés à ces transformations doivent être considérés avant d'entreprendre les réformes et, par-delà, que de nouveaux mécanismes doivent être mis en place pour assurer que les conflits d'intérêts et les trafics d'influence ne menaceront pas l'intégrité des activités de l'État.

   Plusieurs transformations envisagées dans le Plan de modernisation ouvrent des brèches importantes dans le service public: la modification aux modes d'accès et le statut des emplois dans le secteur des services publics; les modes d'avancement de carrière; la mobilité et les contacts intensifiés entre les employés des secteurs public et privé; les primes à la performance et les emplois contractuels; et le roulement accru du personnel dans un contexte de diminution des effectifs. La systématisation de ces pratiques de gestion des ressources humaines dans les agences, par le biais de la sous-traitance et des partenariats public-privé, soulèvent des questions quant à la confidentialité des informations et la transparence des processus de décision, les conflits de loyauté et d'engagement envers l'intérêt général ou envers la clientèle et les partenaires, et enfin exigent de nouvelles formes d'imputabilité dans le contexte de marge de manoeuvre accrue.

   Sous le couvert de la recherche d'efficacité et d'efficience, la fragmentation de l'administration publique en multiples entités indépendantes aux règles du jeu assouplies à ces égards, permet de mettre à l'écart des décisions de certains acteurs clés, notamment les ministères et les syndicats, tout en rendant plus opaques certains modes de fonctionnement internes de ces entités autonomes et la nature politique des choix qui y sont faits. Des tensions sont à prévoir aux frontières des différentes cultures qui se développent dans des directions opposées, telles qu'entre ministères et agences¹⁰⁴ ainsi qu'entre secteurs public et privé¹⁰⁵. Finalement, en orientant la performance vers la satisfaction des clientèles cibles respectives, cette fragmentation de l'État fragilise ses orientations globales, comme si le tout n'était plus que la somme de ses parties. Sous un discours favorisant en apparence à la fois l'autonomie des gestionnaires et l'accroissement du contrôle politique, la logique managérielle représente néanmoins un couteau à deux tranchants.

   En effet, d'un côté, l'autonomie accordée entraîne une perte de contrôle des élus ouvrant la porte aux jeux de blâme sous-jacents à la séparation fictive entre la responsabilité administrative et la responsabilité politique¹⁰⁶. Les gestionnaires se trouvent à prendre des décisions de nature politique et collective sous le couvert de décisions purement administratives orientées vers les clients et les moyens mis en oeuvre pour atteindre des résultats qui, par leur nature mesurable et quantifiable, peuvent laisser s'échapper les véritables enjeux d'imputabilité et de démocratie. D'un autre côté, dans le contexte actuel de restriction budgétaire, de centralisation et de rationalisation des ressources du Plan de modernisation, l'entente contractuelle fondatrice de la gestion par résultat déplace vers les gestionnaires l'obligation de « faire plus avec moins », leur laissant une marge de manoeuvre ambiguë quant au « comment » y parvenir, avec à la fois peu de ressources et peu de contrôle sur ces ressources.

   Au bout du compte, il y a bien peu d'arguments convaincants pour avancer que la transformation d'un ministère en agence est un moyen privilégié d'accroître l'efficacité, l'efficience et l'économie, pas plus d'ailleurs que dans le cas des partenariats public-privé. Par contre, les coûts en termes d'imputabilité, de contrôle, de légitimité démocratique, ainsi que d'équité sociétale ou organisationnelle, entièrement gommés dans le discours gouvernemental, doivent être intégrés à la réflexion collective. Nous avons abordé les approches et les instruments de réforme les plus proches de ceux que propose le Plan de modernisation du gouvernement libéral. Nous avons présenté une analyse critique afin d'en saisir les enjeux et de faire contrepoids aux discours fantasmagoriques des apologistes du mouvement du nouveau management public. Il est important de souligner ici que malgré les prétentions universelles de ce mouvement managériel, chaque application se trouve transformée par le contexte sociopolitique et historique des sociétés qui les ont mises en oeuvre. Nul doute que la société québécoise et son héritage historique aura son poids à jouer dans le sort réservé aux transformations avancées par le gouvernement Charest. Forts de la conviction que la société civile québécoise n'a pas dit son dernier mot, nous misons sur l'espoir que nous pourrons tous, comme l'avance le gouvernement Charest, « briller parmi les meilleurs », bien qu'il soit difficile, pour le moment, de ne pas anticiper le pire.

Notes

1. Jean Charest, Discours du premier ministre du Québec à l'occasion de l'inauguration de la 37e législature, 15 mai 2003.

2. Gouvernement du Québec, Moderniser l'État : pour des services de qualité aux citoyens. Plan de modernisation

3. Christopher Pollitt et al., «Agency Fever? Analysis of an International Policy Fashion», Journal of Comparative Policy Analysis, 3(3), 2001, p. 271-290.

4. Gouvernement du Québec, op. cit., p. 12. 2004-2007, Conseil du trésor, 2004, p. i.

5. Bien entendu, cette vision réductrice de l'État québécois n'est pas nouvelle. On la retrouve notamment dans le Rapport Bisaillon de 1981, dans le document Pour une rénovation de l'administration publique de 1985, ainsi que dans le Rapport Lemieux-Lazure de 1991. Toutefois, dans la mesure où on ne peut justifier un tort par un autre, il est tout aussi pertinent, voir nécessaire, de la critiquer encore une fois. En tant que vulgaire mimétisme d'une vision redondante et surannée, elle doit peut-être même être dénoncée aujourd'hui avec plus de virulence que jamais...

6. Peter M. Jackson, « Public sector added value: can bureaucracy deliver? » Public Administration, 79(1), 2001, p. 5-28.

7. Gouvernement du Québec, op. cit., p. viii.

8. Gouvernement du Québec, op. cit., p. i.

9. Gouvernement du Québec, op. cit., p. 21.

10. Andrew Chadwick, Christopher May, «Interaction between States and Citizens in the Age of the Internet: `e-Government' in the Unites States, Britain, and the European Union», Governance: An International Journal of Policy, Administration, and Institutions, 16(2), 2003, p. 271-300.

11. Gouvernement du Québec, op. cit., p. 54.

12. Gouvernement du Québec, op. cit., p. 31, italiques ajoutées.

13. Gouvernement du Québec, op. cit., p. 29.

14. Pensons ici à Emploi Québec qui vient de subir de sévères coupures de budget et de personnel en dépit d'un mandat accru.

15. Gouvernement du Québec, Loi sur l'administration publique (projet de loi 82), Québec, 2000.

16. Pour une analyse détaillée de la transformation des dynamiques organisationnelles et des relations de pouvoir liée à l'émergence du nouveau management public, voir Christian Rouillard, « Du cynisme au désabusement organisationnel : le nouveau management public en tant que facteur de confusion », Choix, Institut de recherche en politiques publiques, 9(6), 2003, p. 21-38.

17. Neil Carter, « Performance indicators: `backseat driving' or `hands off' control? » Policy and Politics, 17(2), 1989, p. 131-138.

18. J. Steven Ott, Lisa A. Dicke, « Challenges Facing Public Sector Management in an Era of Downsizing, Devolution, Dispersion and Empowerment—and Accountability? », Public Administration Review: A Global Journal, 1, 2001, p. 321-339.

19. James Iain Gow, « Accountability, rationality, and new structures of governance: making room for political rationality», The Canadian Journal of Program Evaluation, 16(2), 2001, p. 55-70.

20. Christopher Hood, « Public Service Bargains and Public Service Reforms » in Guy B. Peters et Jon Pierre (dir.) Politicians, Bureaucrats and Administrative Reforms. London; Routledge, 2001.

21. Glackin, J., « Ethics and the Public Service: Exploring Differences since the Reforms. », Public Sector, 25, 2002, p. 17-21; James, C., « The Relations Between Ministers and Chief Executives. », Public Sector, 25, 2002, p. 3-5.

22. Christopher Hood, «The Risk Game and the Blame Game.» Government and Opposition, 37, 2002, p. 15-37.

23. Robert Gregory, Jorgen Gronnegaard Christensen, op. cit.

24. Wilson, G. K., A. Barker, « Bureaucrats and Politicians in Britain. », Governance: An International Journal of Policy, Administration, and Institutions, 16(3), 2003, p. 349-372.

25. Robert Gregory, Jorgen Gronnegaard Christensen, op. cit., p. 76.

26. Gouvernement du Québec, 2004, op. cit., p. ii.

27. Pour une analyse descriptive détaillée de la convergence et de la variation des agences au sein de plusieurs administrations, voir Christopher Pollitt et al., «Agency Fever? Analysis of an International Policy Fashion», Journal of Comparative Policy Analysis, 3(3), 2001, p. 271-290.

28. OCDE, Les autres visages de la gouvernance publique : agences, autorités administratives et établissements publics, 2002.

29. Johan P. Olsen, «Citizens, Public Administration and the Search for Theoretical Foundations», PSOnline, 2004, 69-79. www.apsanet.org

30. OCDE, 2002, op. cit., p. 16.

31. OCDE, op. cit., p. 25.

32. Colin Talbot, « Executive Agencies: Have They Improved Management in Government », Public Money & Management, 24(2), 2004, p. 104-112.

33. Francesca Gains, « Implementing privatization policies in `Next Step' agencies », Public Administration, 77(4), 1999, p. 713-730.

34. Gouvernement du Québec, Pour de meilleurs services au citoyens, un nouveau cadre de gestion pour la fonction publique. Énoncé de politique sur la gestion gouvernementale, 1999, op. cit.

35. OCDE, 2002, op. cit., p. 23.

36. OCDE, 2002, op. cit., p. 38.

37. Colin Talbot, 2004, op. cit., p. 107.

38. James Iain Gow, 2001, op. cit., p. 59.

39. Carol Harlow, « Les agences exécutives au Royaume-Uni et les questions de responsabilité », Revue française d'administration publique, 87, 1998, p. 443-453.

40. Carol Harlow, 1998, op. cit., p. 447.

41. Ibid., p. 447.

42. Ibid., p. 447, traduction libre.

43. Quasi autonomous non governmental organisation, p. 449.

44. Ibid., p. 450.

45. Sharon L. Sutherland, « Responsible Government and Ministerial Responsibility: Every Reform Is Its Own Problem», Canadian Journal of Political Science, 24(1), 1991, p. 91-120.

46. Carol Harlow, 1998, op. cit., p. 453.

47. Gouvernement du Québec, 2004, op. cit., p. 31.

48. H. Brinton Milward, « The Changing Character of the Public Sector », in James L. Perry, Handbook of Public Administration, Second Edition, San Francisco; Jossey-Bass Publishers, 1996, p. 77-91.

49. Shirley Leitch, Judy Motion, « Public-private partnerships: Consultation, cooperation and collusion », Journal of Public Affairs, 3(3), 2003, p. 274, traduction libre.

50. Allison Marchildon, Yves Boisvert, Serge Lafontaine, « Les défis éthiques et juridiques des partenariats public-privé », Vigie, Observatoire de l'administration publique, 7(2), 2004, p. 6-8.

51. Pamela Edwards, Jean Shaoul, « Partnerships: for better, for worse? », Accounting, Auditing & Accountability Journal, 16(3), 2003, p. 397-421.

52. Jane Broadbent, Richard Laughlin, « Public private partnerships: an introduction », Accounting, Auditing & Accountability Journal, 16(3) 2003, p. 332-341.

53. Pamela Edwards, Jean Shaoul, 2003, op. cit, p. 397.

54. Jane Broadbent, Richard Laughlin, 2003, op. cit.

55. http://www.tresor.gouv.qc.ca/marche/bureau.htm (consulté le 25 mai 2004)

56. http://www.tresor.gouv.qc.ca/marche/partenariats/index.htm (consulté le 25 mai 2004)

57. http://www.iedm.org/etudes/etude25_fr.html (consulté le 25 mai 2004)

58. OCDE, Competition and efficiency in publicly funded services, Economic Department Working Paper no 331, 2002.

59. Institut économique de Montréal, 2003, op. cit., p. 3.

60. Gouvernement du Québec, 2004, op. cit., p. ii.

61. Institut économique de Montréal, 2003, op. cit., p. 3.

62. CIRANO, Les Partenariats public-privé : une option à découvrir, http://www.cirano.qc.ca/pdf/publication/2004RB-02.pdf , 2004 (consulté le 25 mai 2004).

63. CIRANO, 2004, op. cit., p. 5.

64. Ibid., p. 5.

65. Ibid., p. 6.

66. Ibid., p. 6.

67. Ibid., p. 8.

68. Ibid., p. 8.

69. David A. Good, The Politics of Public Management : The HRDC Audit of Grants and Contributions, University of Toronto Press, 2003.

70. Ibid., p. 9.

71. H. Brinton Milward, 1996, op. cit.

72. Jane Broadbent, Jas Gill, Richard Laughlin, « Evaluating the Private Finance Initiative in the National Health Service in the UK », Accounting, Auditing & Accountability Journal, 16(3), 2003, p. 422-445. Sur les enjeux des partenariats en santé au Royaume-Uni, voir aussi Pollock, A., J. Shaoul, N. Vickers, « Private finance and value for money in NHS Hospitals : a policy in search for a rationale », British Medical Journal, 304, 2002, p. 1204-1209.

73. Pamela Edwards, Jean Shaoul, « Partnerships: for better, for worse? », Accounting, Auditing & Accountability Journal, 16(3), 397-421, 2003, p. 410.

74. Pamela Edwards, Jean Shaoul, 2003, op. cit., p. 399.

75. Voir le cas de la UK Passeport Agency dans Pamela Edwards, Jean Shaoul, 2003, op. cit., p. 406.

76. Pour apprécier la complexité du traitement comptable des évaluations de projets de partenariats au Royaume-Uni, ainsi que des environnements de décision qui les affectent, voir David Heald, « Value for money tests and accounting treatment in PFI schemes », Accounting, Auditing & Accountability Journal, 16(3), 2003, p. 342-371.

77. Auerbach, L., A. Donner, D. D. Peters, M. Townson, A. Yalnizyan, « Funding Hospital Infrastructure: Why P3s Don't Work, and What Will. » Canadian Centre for Policy Alternatives. http://www.policyalternative.ca , 2003.

78. Susan Newberry, June Pallot, 2003, op. cit.

79. Susan Newberry, June Pallot, 2003, op. cit., p. 469.

80. Jane Broadbent, Richard Laughlin, « The private finance initiative: Clarification of a future research agenda », Financial Accountability & Management, 15(2), 1999, p. 95-114.

81. Linda M. English, James Guthrie, « Driving privately financed projects in Australia: what makes them tick? », Accounting, Auditing & Accountability Journal, 16(3), 2003, p. 493-511.

82. Pamela Edwards, Jean Shaoul, 2003, op. cit., p. 401.

83. Le cas de la firme Andersen étudié par Pamela Edwards, Jean Shaoul, 2003, op. cit., p. 408.

84. Dans le partenariat avec la firme Andersen Consulting en Ontario, les tarifs ont augmenté de 63 % dès la première année. David Whorley, « The Andersen-Comsoc affair: Partnerships and the public interest », Canadian Public Administration, 44(3), 2001, p. 320-345.

85. Pamela Edwards, Jean Shaoul, 2003, op. cit., p. 402.

86. Le cas de la UK Passeport Agency étudié par Pamela Edwards, Jean Shaoul, 2003, op. cit., p. 406.

87. Peter M. Jackson, « Public sector added value : can bureaucracy deliver? » Public Administration, 79(1), 2001, p. 5-28.

88. David Whorley, 2001, op. cit., p. 340.

89. N. Deakin, K. Walsh, « The enabling state : the role of markets and contracts », Public Administration, 74, 1996, p. 33-48.

90. Market failure.

91. Peter M. Jackson, 2001, op. cit.

92. CIRANO, 2004, op.cit.

93. Peter M. Jackson, 2001, op. cit.

94. Jane Broadbent, Richard Laughlin, 1999, op. cit, p. 112.

95. Pamela Edwards, Jean Shaoul, 2003, op. cit., p. 416. Voir aussi James Iain Gow, « Managing All Those Contracts: Beyond Current Capacity? » in Mohamed Charih and Arthur Daniels (Eds.), New Public Management and Public Administration in Canada, no 20, Toronto; Institute of Public Administration of Canada, 1997, p. 235-261.

96. David Whorley, 2001, op. cit., p. 328.

97. J. David Wright, Alti B. Rodal, « Partnerships and Alliances », in Mohamed Charih and Arthur Daniels (dir.), New Public Management and Public Administration in Canada, no 20, Toronto; Institute of Public Administration of Canada, 1997, p. 263-291.

98. David Whorley, 2001, op. cit., p. 324-325.

99. J. Steven Ott, Lisa A. Dicke, «Challenges Facing Public Sector Management in an Era of Downsizing, Devolution, Dispersion and Empowerment—and Accountability?», Public Administration Review: A Global Journal, 1, 2001, p. 321-339.

100. Richard Mulgan, « `Accountability': An ever-expanding concept? », Public Administration, 78(3), 2000, p. 555-573.

101. Est-ce le rôle des audits et du vérificateur général d'évaluer la valeur des projets, tel que le suggèrent Broadbent et Laughlin, 1999, op. cit., et devrait-on étendre ce rôle aux aspects non financiers, tel que le suggèrent Pamela Edwards, Jean Shaoul, 2003, op. cit., p. 417.

102. Isabelle Fortier, « Du scepticisme au cynisme : paradoxes des réformes administratives », Choix, Institut de recherche en politiques publiques, 9(6), 2003, p. 3-20.

103. Kenneth Kernaghan, « Towards a public-service code of conduct—and beyond», Canadian Public Administration, 40(1), 1997, p. 40-54.

104. Colin Talbot, op. cit., p. 111.

105. CIRANO, 2004, op. cit.

106. C. Pollitt, G. Bouckaert, 2000, op. cit., p. 134.